Вересневі проекти змін до бюджетного законодавства: курс на децентралізацію чи централізацію повноважень?

29 Вересня 2016

Діна Серебрянська,
експерт ІПР, науковий співробітник відділу державних фінансів ДУ “Інститут економіки та прогнозування НАН України”

У вересні 2016 р. відбувся ряд важливих подій в бюджетній сфері: подано на розгляд Верховної Ради України проект Державного бюджету України на 2017 рік (№5000) та проект Закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України (№5131), затверджено Урядом план заходів щодо реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (№688-р). За словами прем‘єр-міністра України, бюджетна децентралізація визнана одним із основних пріоритетів бюджету–2017. Відповідно виникає запитання: зміни в законодавчій частині сприятимуть подальшому розвитку процесів бюджетної децентралізації в Україні чи ні?

Отож, коротко зупинимося на основних положеннях вищезазначених документів, які стосуються місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин.

Виходячи із проекту Закону України “Про Державний бюджет України на 2017 рік”, 25,0% податку на доходи фізичних осіб (далі – ПДФО) і надалі буде направлятися до державного бюджету, що означатиме недоотримання місцевими бюджетами значного обсягу фінансових ресурсів. У 2015 р. сума такого недоотримання склала більше 15,0 млрд грн. А тепер порахуємо додатковий обсяг коштів, які місцеві бюджети почали отримувати від введення нових податків (відповідно до змін в Бюджетному кодексі України, редакції 2014 р.): транспортний податок – 0,4 млрд грн., акцизний податок із реалізації підакцизних товарів – 7,7 млрд грн., податок на прибуток приватних підприємств – 4,3 млрд грн. І що виходить в кінцевому підсумку? Отриманий місцевими бюджетами обсяг коштів від нововведених податків не покриває втрат від відрахування частини ПДФО до державного бюджету.

Такий підхід щодо перерозподілу ПДФО обґрунтовується органами державної влади тим, що з державного бюджету фінансуються чималі обсяги медичної та освітньої субвенцій і ПДФО частково покриває зазначені витрати. Але хіба не доцільніше було б залишити цей податок у повному обсязі на місцевому рівні і надати можливість органам місцевого самоврядування самим приймати рішення щодо напрямів витрачання таких надходжень, а не перенаправляти у місцеві бюджети ті ж самі кошти під виглядом цільових трансфертів?

Тим більше, ще одним нововведенням 2017 р. стане підхід до визначення освітньої та медичної субвенцій, обсяг яких обмежуватиметься витратами на заробітну плату педагогічних працівників та всіх медичних працівників, на відміну від діючої норми Бюджетного кодексу України, згідно якої освітня і медична субвенції спрямовуються на покриття всіх поточних витрат освітніх та медичних установ. Тобто, відбудеться додаткове навантаження на місцеві бюджети, а це потребуватиме їх достатнього фінансового наповнення, насамперед, через ПДФО. Необхідно зазначити і те, що органи місцевого самоврядування базового рівня наразі не готові взяти на себе відповідальність утримувати школи та лікарні. Якщо ж таке положення Бюджетного кодексу України буде прийняте, то виникне ситуація, коли фінансово неспроможні громади будуть не в змозі оплачувати комунальні послуги шкіл та лікарень і, відповідно, відбудеться обмеження подачі тепла у таких закладах. Скоріш за все, витрати на утримання в школах іншої категорії працівників школи окрім педагогічних (бібліотекар, прибиральник, медсестра тощо) перенесуться на “плечі батьків”. Тому такі зміни не матимуть позитивного впливу на якість освітніх та медичних послуг.

Офіційні трансферти і надалі займають основну частку в доходах місцевих бюджетів. Так, їх обсяг на 2017 р. затверджено у розмірі 224,4 млрд грн., а доходи місцевих бюджетів – 174,5 млрд грн. Значний розмір фінансової допомоги з центру свідчить про обмеження самостійності органів місцевого самоврядування у прийнятті своїх рішень, що суперечить ідеї бюджетної децентралізації. В ідеалі, якщо в Україні взято курс на реформування міжбюджетних відносин, то важливо хоча б поступово, але зменшувати залежність органів місцевого самоврядування від дій центральних органів влади. Але важливим залишається питання готовності органів місцевого самоврядування приймати на себе повну відповідальність за забезпечення громадян тими ж послугами у сфері освіти, охорони здоров‘я, а також культури, фізичної культури та спорту, утримання місцевих доріг тощо. Необхідно спершу завершити процес об‘єднання територіальних громад, розподілити чітко функції між органами влади різних рівнів та закріпити за місцевими бюджетами той обсяг ресурсів, який буде достатнім для самостійного фінансування органами місцевого самоврядування своєї діяльності.

Починаючи з 2017 р., з місцевих бюджетів буде фінансуватися надання пільг з послуг зв’язку, інших передбачених законодавством пільг та компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян (а це близько 2,25 млрд грн). По-перше, рішення щодо прийняття таких пільг приймають центральні органи влади, тому всі витрати повинна нести держава, а не органи місцевого самоврядування. По-друге, якщо органи влади на місцях не зможуть запланувати у своїх бюджетах потрібного обсягу коштів, то права громадян на отримання пільг, які гарантує держава, будуть обмеженими.

Згідно додатка 10 проекту Закону України “Про Державний бюджет України на 2017 рік” на фінансування з місцевих бюджетів передається 119 закладів охорони здоров‘я. І що цікаво, всі вони, окрім лікарні для вчених НАН України це медичні заклади, які знаходяться в безпосередньому підпорядкуванні Міністерства охорони здоров‘я України. Виходить абсурдна ситуація. На фінансування поточних витрат фельдшерсько-акушерських пунктів, лікарень об‘єднаних територіальних громад виділятиметься субвенція з державного бюджету (ст. 103-4 Бюджетного кодексу України поточної редакції), а частина медичних установ МОЗ України з 2017 р. будуть утримуватися за рахунок коштів місцевих бюджетів. Що цікаво, залишається не зрозумілим, на який термін проводиться така передача функцій та хто залишається головним органом влади по управлінні медичними установами – держава в особі МОЗ України чи місцевий орган влади, який здійснюватиме відповідне фінансування.

План заходів щодо реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, прийнятий Урядом, визначає концептуальні пропозиції щодо внесення змін до галузевого законодавства з метою реформування на територіальному сфер освіти, охорони здоров‘я, соціального захисту; описує план розробки проектів законів України про засади адміністративно-територіального устрою України. Це, в свою чергу, сприятиме подальшій реалізації заходів бюджетної децентралізації в Україні. Проте, питання розширення повноважень органів місцевого самоврядування з управління земельними ресурсами і надалі залишається невизначеним, так як не вказано терміни прийняття необхідних нормативно-правових документів. Це ж саме стосується прийняття змін до Конституції України (щодо децентралізації влади).

Отже, на основі огляду проектів змін до бюджетного законодавства можна зробити висновок про те, що концептуальні положення бюджетної децентралізації в Україні у 2017 р. не будуть до кінця реалізовані. Необхідно переглянути деякі положення проекту державного бюджету на 2017 р., що стосуються підходу до визначення обсягу субвенцій місцевим бюджетам, перерозподілу ПДФО тощо. Якщо не враховувати проблеми фінансового стану місцевих бюджетів, можна виокремити два основних фактора, які гальмуватимуть процес створення функціонально незалежних територіальних громад: неготовність Уряду передати повноваження місцевим органам влади щодо надання основних послуг населенню (зокрема, освіта та охорона здоров‘я) та неготовність і самих органів місцевого самоврядування приймати на себе повну відповідальність за забезпечення громадян тими ж послугами у сфері освіти, охорони здоров‘я, культури, фізичної культури та спорту, утримання місцевих доріг тощо.