Регіональний розвиток в країнах-членах ОЕСР та перспективи впровадження їх досвіду в умовах України

13 Лютого 2017

Діна Серебрянська,
експерт ІПР

26-27 січня 2017 року в приміщенні Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України відбувся семінар на тему “Реформи у сфері децентралізації та деконцентрації в Україні: досвід країн-членів ОЕСР”, на якому взяли безпосередню участь представники з Франції, Нідерландів, Швеції, Польщі, Колумбії, аналітики ОЕСР. На основі всіх представлених презентацій, узагальнено інформацію, яка є важливою для підтримки децентралізованих процесів в Україні. А саме — забезпечення місцевого економічного розвитку, яке стоїть на порядку денному практично у всіх представлених країнах.

У переважній більшості країн Європи децентралізація розпочалася у 70-80-х рр. ХХ ст. За цей час було вирішено низку проблем, які в Україні лише набирають актуальності, — чіткий розподіл повноважень між різними рівнями влади, укрупнення територіальних громад, забезпечення місцевих бюджетів надійними та стабільними фінансовими ресурсами, вибір між дво- чи трирівневою системою місцевого самоврядування. Проте розвиток суспільства ставить нові вимоги перед децентралізованими системами і, відповідно, появляються нові проблемні сфери. До них експерти ОЕСР віднесли: урбанізація та концентрація молоді у великих містах, розрив між розвитком сільських та міських громад, нерівномірність зайнятості населення (від 4,8% до 34,4% у Франції), нерівність територій у плані доступу до освіти (Франція), погіршення ситуації у сфері державних фінансів, брак кваліфікованих спеціалістів (країни Східної Європи). Майже всі ці питання зводяться до одного – запровадження ефективної політики місцевого економічного розвитку. Країни-члени ОЕСР активно працюють в даному напрямі і, як результат, мають непогані досягнення з якими можна ознайомитися в презентації.

Місцевий економічний розвиток є основою спроможних територіальних громад, що, в підсумку, стане основним джерелом стійкої державності. Зрозуміло, Україна лише розпочала повномасштабний процес децентралізації влади і відразу говорити про економічне зростання територіальних громад ще зарано. Проте, необхідно створювати підвалини для цього, щоб в недалекому майбутньому отримати позитивний результат.

Загальна кількість місцевих територіальних утворень в ОЕСР у 2015-2016 рр. складає 137 516:

133 900 утворень муніципального рівня;

4 108 утворень середнього рівня;

520 утворень регіонального рівня.

Джерело: ww.oecd.org/regional/regional-policy/Тенденції-децентралізації-в-країнах-ОЕСР.pdf

Із всіх країн ОЕСР, а їх нараховується 35, лише у 8 відсутні стратегії регіонального розвитку (Бельгія, Канада, Чилі, Ізраїль, Німеччина, Люксембург, Нідерланди, США).

Експерти ОЕСР визначають політику регіонального розвитку як (www.oecd.org/regional/regional-policy/реформування-у-Східній-Європі.pdf):

багаторівневий та інноваційний підхід, орієнтований на місцеві умови та адаптований до типу регіону

довгострокова стратегія розвитку, що спрямована на підвищення ефективності, розроблена та імплементується з урахуванням місцевих переваг та знань за участі політичних інституцій з налагодженням міжрегіональних зв’язків і підтримується системою багаторівневого урядування

Згідно із звітом ОЕСР основна мета такої політики – підвищення добробуту і стандартів життя регіонів та створення і підтримка їхніх конкурентних переваг на фоні повнішого та ефективнішого використання активів регіонів.

Крім традиційного розуміння політики регіонального (місцевого) розвитку (підтримка бізнесу, запровадження інновацій у різних сферах, підвищення добробуту громадян тощо) в країнах-членах ОЕСР виділяють декілька важливих елементів такої політики — врахування місцевих умов, інтегрована міжгалузева політика (політику у кожній галузі можна реалізовувати набагато ефективніше, якщо враховані різні територіальні особливості), багаторівневе урядування та співпраця. Велику увагу, при цьому, зосереджують на економічно відсталих територіях та територіях, які знаходяться далеко від міських центрів (у Польщі вони називаються проблемними зонами). Як видно зі слайду, серед основних пріоритетних цілей регіональної політики розвитку у країнах ОЕСР є (а їх 12):  підвищення конкурентоспроможності відсталих регіонів, відродження бідних регіонів (індустріальний поштовх), підвищення доступу до віддалених регіонів, відродження бідних регіонів (заселення).

Джерело: www.oecd.org/regional/regional-policy/СТРАТЕГІЇ-РЕГІОНАЛЬНОГО-РОЗВИТКУ-У-КРАЇНАХ-УЧАСНИЦЯХ-ОЕСР.pdf

Організаційне забезпечення реалізації політики місцевого розвитку характеризується комплексним підходом та враховує залучення всіх рівнів місцевого самоврядування і держави в цілому, а також розроблення відповідних стратегій.

Джерело: www.oecd.org/regional/regional-policy/Децентралізація-та-багаторівневе-управління-у-Польщі.pdf

Джерело: www.oecd.org/regional/regional-policy/СТРАТЕГІЇ-РЕГІОНАЛЬНОГО-РОЗВИТКУ-У-КРАЇНАХ-УЧАСНИЦЯХ-ОЕСР.pdf

Інструментами управління регіонального розвитку у країнах ОЕСР є: стратегії (Куди необхідно рухатися), політика (Як ми туди дістанемося), програми (Що нам допоможе туди дістатися). Відповідно розробляється Національна стратегія регіонального розвитку, політика децентралізації, плани/програми галузевої децентралізації.

Велика увага приділяється налагодженню зв’язків та забезпеченню діалогу між різними рівнями органів влади.

Джерело: www.oecd.org/regional/regional-policy/СТРАТЕГІЇ-РЕГІОНАЛЬНОГО-РОЗВИТКУ-У-КРАЇНАХ-УЧАСНИЦЯХ-ОЕСР.pdf

У Швеції, до прикладу, на офіційному рівні організовується 4 рази на рік діалог між державними та регіональними органами влади, що дозволяє залучити профільні міністерства та відомства до вирішення регіональних та місцевих проблем. Для держави це нагода інформувати регіони, для регіонів — звернути увагу на найважливіших питаннях, для громадськості — бути проінформованими щодо процесів управління їхніх територій. До прикладу, у Швеції при розробці Національної стратегії сталого регіонального розвитку та привабливості на 2015-2020 рр. проводився політичний форум, форум держслужбовців, організовувалися робочі групи, аналітичні групи.

Джерело: www.oecd.org/regional/regional-policy/досвід-Швеції.pdf

Ще однією із тенденцій в країнах ОЕСР є проведення політики згуртованості, яка стимулює співробітництво та обмін інформацією між країнами, регіонами та містами та яка забезпечує політику регіонального розвитку орієнтовану на територіальні особливості та знання підходу до державного інвестування у контексті багаторівневого урядування. Виділяють наступні показники для визначення згуртованості.

Джерело: www.oecd.org/regional/regional-policy/реформування-у-Східній-Європі.pdf

Спеціалістами ОЕСР було запропоновано такий напрям руху в контексті розвитку децентралізованого управління в Україні.

Джерело: www.oecd.org/regional/regional-policy/СТРАТЕГІЇ-РЕГІОНАЛЬНОГО-РОЗВИТКУ-У-КРАЇНАХ-УЧАСНИЦЯХ-ОЕСР.pdf

У забезпеченні місцевого економічного розвитку в територіальних громадах України повинні бути зацікавлені як представники центральних, так і місцевих органів влади, громадськість. На сьогоднішній день, змінами до бюджетного та податкового законодавства України, було побудовано удосконалену систему перерозподілу податків та зборів на користь місцевих бюджетів. У 2016 році ми побачили перші результати запроваджених заходів. Проте, слід зауважити, що отриманий позитивний ефект зумовлено змінами до законодавства і він матиме тимчасові рамки. А те, на скільки нова фінансова модель міжбюджетних відносин ефективно запрацює, залежить від економічної активності територіальних громад України, яка впливає на рівень зайнятості населення, його добробут, розвиток бізнесу, запровадження інновацій, залучення міжнародних інвестицій.

Виходячи із проблеми слабкої ролі органів місцевого самоврядування у забезпеченні економічного зростання територій, держава взяла курс на підтримку інфраструктури об’єднаних територіальних громад та фінансування інвестиційних проектів регіонального розвитку. Проте, це лише тимчасові дії Уряду. На перспективу, якщо не буде розроблено чіткого механізму забезпечення інноваційних програм місцевого економічного розвитку, масштабний процес об’єднання територіальних громад матиме лише механічний характер, без якісних змін, що поставить під загрозу успішність реалізації заходів бюджетної децентралізації.

Враховуючи позитивний досвід країн ОЕСР, в умовах України корисним може стати:

розробка політики місцевого розвитку, яка б орієнтувалася на підвищення конкурентоспроможності регіонів (розвиток бізнесу, сприяння інноваціям, надання переваги інвестиціям над субсидіями), враховувала місцеві особливості кожного з регіонів, визначала джерела фінансування та відповідальних органів влади;

створення Агентств регіонального розвитку, підзвітних регіональним органам влади. Зрозуміло, що кожна структура, яка створюється, тягне за собою додаткові витрати. Проте, функціонування такого профільного Агентства є необхідною умовою ефективного виконання стратегій, планів місцевого економічного розвитку, залучення висококваліфікованих спеціалістів, налагодження зв’язків з центром, донесення до них всіх проблемних питань, прийняття оперативних рішень тощо;

План соціально-економічного розвитку об’єднаних територіальних громад повинен вміщувати інформацію про те, чи є громади, які, з урахуванням їхнього потенціалу, демонструють недостатні результати. У Швеції це є ключовим питанням реалізації політики регіонального розвитку, проте, вирішення такого завдання у Швеції стоїть перед регіонами. Для України характерним є прихований потенціал громад базового рівня, що потребує проведення моніторингу діяльності органів місцевого самоврядування сіл, селищ, міст та об’єднаних територіальних громад. Як один і варіантів зазначений моніторинг може базуватися на визначенні інтегрального показника розвитку місцевих бюджетів, який включає обчислення: обсягу податкових, неподаткових надходжень, офіційних трансфертів на душу населення; частки податкових, неподаткових надходжень, офіційних трансфертів у загальній сумі доходів місцевого бюджету (з урахуванням офіційних трансфертів); середнього трирічного темпу зростання податкових та неподаткових надходжень; обсягу видатків на утримання органів місцевого самоврядування з розрахунку на душу населення; темпу зростання середньодушових видатків на утримання органів місцевого самоврядування;

систематичне проведення координації та діалогу між органами влади різних рівнів. Такий захід є важливим з точки зору постійного налагоджування зв’язків між владними структурами, підвищення довіри місцевих органів влади до центру, отримання профільними міністерствами та громадськістю цінної інформації з “першоджерел” щодо слабких сторін функціонування громад та потенційних можливостей їх розвитку. У кожній з децентралізованих країн-учасниць ОЕСР такий захід є невід’ємною складовою політики регіонального розвитку, який і по сьогоднішній день удосконалюється функціонально. Так, у Швеції 4 рази на рік проводиться форум щодо сталого регіонального розвитку та привабливості, на якому держава інформує регіони, а регіони виокремлюють найважливіші питання в рамках своєї діяльності. Всі обговорення ретельно підготовлені та ґрунтуються на аналізі, знаннях і практиці. У Франції створено Комісію з публічних дебатів (CNDP), яка відповідає за інформування громадян і врахування їхніх коментарів у процесі прийняття рішень, та громадські ради, що функціонують у відсталих громадах, гарантують представництво інтересів громадян у всіх керівних органах, забезпечують можливість подання пропозицій та ініціатив, які стосуються потреб громадян.

Думки і аргументи, представлені в даному матеріалі, є виключно думками авторів.