Першочерговий крок бюджетної децентралізації: реформа дохідної чи видаткової частини місцевих бюджетів?
23 Вересня 2016
Діна Серебрянська,
експерт ІПР,
науковий співробітник відділу державних фінансів ДУ “Інститут економіки та прогнозування НАН України”
Актуальність теми дослідження. Сучасний етап становлення української держави як незалежної країни з європейськими цінностями потребує вирішення питання забезпечення дієвого інституту місцевого самоврядування через проведення ефективної бюджетної децентралізації. Необхідність реалізації реформи міжбюджетних відносин зумовлена неспроможністю органів місцевого самоврядування (далі — ОМС) задовольняти сучасні економічні та політичні потреби суспільства. Збільшення кількості дотаційних бюджетів, залежність формування доходів та здійснення видатків місцевих бюджетів від рішень державних органів влади, невідповідність обсягу повноважень ОМС їх фінансовим ресурсам негативно вливає на функціонування як місцевих фінансів, так і всієї системи публічних фінансів України. Важливим фактором, який вплинув на такий розвиток подій, є проблема законодавчого розподілу видатків між рівнями місцевих бюджетів, внаслідок чого за ними не закріплюється відповідальність у наданні конкретних суспільних благ населенню. На практиці така проблема сприяє пасивній поведінці ОМС у розширенні власної податкової бази та якісному наданні послуг населенню.
За таких умов питання, пов’язані із запровадженням ефективної бюджетної децентралізації, яке включатиме насамперед визначення чітких повноважень ОМС різних рівнів, набувають особливого значення. Дане завдання актуалізується, виходячи із аналізу прийнятих нормативно-правових актів щодо децентралізації влади у 2014-2016 рр., де основний акцент уваги приділений проблемі фінансового забезпечення місцевих бюджетів, залишаючи проблему розподілу видатків між рівнями місцевих бюджетів невирішеною. Орієнтири попередніх спроб реформувати місцеве самоврядування (відповідно до Бюджетного кодексу України 2002 р. та 2010 р.) також базувалися на зміцненні самодостатності місцевих бюджетів без визначення чітких функціональних обов’язків ОМС сільського, районного та обласного рівнів, що, в підсумку, не сприяло появі очікуваних результатів від проведених реформ.
Основна частина дослідження. У 2014 р. було розпочато масштабну підготовку законодавчої бази процесів децентралізації влади в Україні та, протягом 2014-2016 рр., прийнято ряд законодавчих ініціатив у цьому напрямку. Зокрема, ухвалено Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної влади в Україні, прийнято зміни до Бюджетного кодексу України та Податкового кодексу України; затверджено Методику формування спроможних територіальних громад; прийнято Закон України «Про добровільне об‘єднання територіальних громад» та інші законодавчі акти.
Для оцінки ефективності заходів з реформи міжбюджетних відносин варто провести аналіз змін, які відбулися у сфері місцевих фінансів (табл. 1).
Таблиця 1
Основні зміни в діяльності органів місцевого самоврядування, пов‘язані із прийняттям змін до податкового та бюджетного законодавства України
|
Бюджетне та податкове законодавство, прийняте до 2015 р. |
Бюджетне та податкове законодавство, прийняте після 2015 р. |
|
Змінено процедуру затвердження місцевих бюджетів |
|
|
Затвердження місцевих бюджетів відбувалося лише після прийняття закону про Державний бюджет України. Стаття 77. п. 2 Бюджетного кодексу України Місцеві бюджети затверджуються рішенням Верховної Ради АРК, відповідної місцевої ради не пізніше ніж у двотижневий строк з дня офіційного опублікування закону про Державний бюджет України. |
Місцеві бюджети затверджуються, незалежно від того, чи прийнято закон про Державний бюджет України. Стаття 77. п. 2 Бюджетного кодексу України Місцеві бюджети затверджуються рішенням Верховної Ради АРК, відповідної місцевої ради до 25 грудня року, що передує плановому. |
|
Змінено види місцевих податків і зборів |
|
|
Стаття 10 Податкового кодексу України 1. Податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки 2. Єдиний податок 3. Збір за місця для паркування транспортних засобів 4. Туристичний збір 5. Збір за провадження деяких видів підприємницької діяльності |
Стаття 10 Податкового кодексу України 1. Податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки 2. Єдиний податок 3. Збір за місця для паркування транспортних засобів 4. Туристичний збір 5. Транспортний податок 6. Плата за землю |
|
Розширено джерела надходжень до місцевих бюджетів України |
|
|
Введено нові податки (акцизний податок з реалізації підакцизних товарів, транспортний податок). Підвищено ставку відрахувань від деяких загальнодержавних податків (екологічний податок, єдиний податок, платіж за користування надрами загальнодержавного значення, податок на прибуток приватних підприємств). Розширено базу оподаткування податку на нерухоме майно відмінне від земельної ділянки. |
|
|
Затверджено нові види міжбюджетних трансфертів |
|
|
Стаття 96 Бюджетного кодексу України дотація вирівнювання; субвенції; кошти, що передаються до державного бюджету та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів; додаткова дотація. |
Стаття 96 Бюджетного кодексу України базова дотація; субвенції: освітня; медична; на виконання інвестиційних проектів;на утримання об’єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об’єктів спільного користування реверсна дотація; додаткова дотація. |
|
Скасовано у Бюджетному кодексі України кошики доходів та видатків місцевих бюджетів |
|
|
Доходи (кошик 1) та видатки, що враховуються при визначенні офіційних трансфертів. Доходи (кошик 2) та видатки (кошик 2), що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. |
Формування єдиного кошика доходів загального фонду місцевих бюджетів. |
|
Змінено підхід до вирівнювання податкоспроможності місцевих бюджетів |
|
|
Стаття 99 Бюджетного кодексу України Дотація вирівнювання місцевих бюджетів визначалася як перевищення розрахункового обсягу видатків над Якщо доходи переважали над видатками, то сума перевищення підлягала передачі до Державного бюджету України. У випадку перевищення видатків над доходами місцевих бюджетів, обсяг розриву покривався за рахунок дотації вирівнювання з Державного бюджету України. |
Стаття 98-99 Бюджетного кодексу України Горизонтальне вирівнювання податкоспроможності місцевих бюджетів здійснюється по двох податках – ПДФО, податок на прибуток приватних підприємств, Решта платежів залишаються в повному обсязі у розпорядженні місцевих органів влади. З місцевих бюджетів вилучатимуть лише 50% від суми, що перевищує значення 110% надходжень від ПДФО або податку на прибуток приватних підприємств. Якщо ж значення по згаданих податках менше 90%, то надається базова дотація місцевому бюджету в обсязі 80% суми, необхідної для досягнення значення 90%. |
|
Диверсифіковано напрями розміщення коштів місцевих бюджетів |
|
|
Стаття 43 Бюджетного кодексу України Кошти місцевих бюджетів розміщувались лише на казначейських рахунках. |
Стаття 43 п. 5, 7 Бюджетного кодексу України Кошти місцевих бюджетів, окрім казначейського рахунку, можуть бути розміщені на депозитах в установах банків в частині бюджету розвитку, власних надходжень бюджетних установ, благодійні внески та гранти. |
|
Змінено напрям відносин між державним бюджетом та бюджетами базового рівня |
|
|
Бюджети сіл, селищ, міст не перебували у прямих міжбюджетних відносинах з державним бюджетом. |
Бюджети об’єднаних територіальних громад переведено на прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом. |
|
Затверджено новий перелік доходів та видатків сіл, селищ, міст районного значення |
|
|
Доходи. ПДФО. Місцеві податки та збори. Фіксований сільськогосподарський податок. Видатки. Видатки на освіту, охорону здоров’я, культуру, соціальний захист, фізичну культуру та спорт. |
Доходи. Податок на майно. Видатки. Бюджетний кодекс України не передбачає перелік видатків, які можуть здійснюватися з бюджетів сіл, селищ, міст районного значення. Лише у прикінцевих положеннях Бюджетного кодексу України тимчасово дозволено проводити видатки на освіту, охорону здоров’я, культуру, соціальний захист, фізичну культуру та спорт. |
|
Змінено джерела надходжень до бюджету розвитку |
|
|
Стаття 71 Бюджетного кодексу України
|
Стаття 71 Бюджетного кодексу України
|
|
Розширено право місцевих органів влади здійснювати місцеві зовнішні запозичення |
|
|
Стаття 16 п. 3 Бюджетного кодексу України Місцеві зовнішні запозичення здійснювали міські ради міст з чисельністю населення понад 300 тисяч жителів. |
Стаття 16 п. 3 Бюджетного кодексу України Надано право здійснювати місцеві зовнішні запозичення шляхом отримання кредитів (позик) від міжнародних фінансових організацій усім міським радам. |
Джерело: складено автором на основі положень Бюджетного кодексу України та Податкового кодексу України.
Отже, ОМС надано можливість затверджувати свої бюджети незалежно від того, чи прийнято закон про Державний бюджет України на відповідний рік; розширено право місцевих органів влади здійснювати місцеві зовнішні запозичення; розширено джерела надходжень до місцевих бюджетів України; затверджено нові види міжбюджетних трансфертів; змінено підхід до вирівнювання податкоспроможності місцевих бюджетів; змінено структуру місцевих податків і зборів; бюджети об‘єднаних територіальних громад переведено на прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом.
Законодавчі зміни щодо дохідної частини місцевих бюджетів України у 2015 р. пов’язані, зокрема, із введенням нових податків, розширенням бази оподаткування існуючих та підвищенням відсотків відрахувань деяких податків (табл. 2).
Таблиця 2
Податкові доходи місцевих бюджетів України за різними редакціями бюджетного та податкового кодексів України
|
Бюджетний та податковий кодекси України, що діяли у 2014 р. |
Бюджетний та податковий кодекси України, що діють станом на 2016 р. |
|
Податок на доходи фізичних осіб |
|
|
Бюджет міста Києва – 50%; бюджет міста Севастополя – 100% |
Бюджети міст Києва та Севастополя – 60% |
|
Бюджет Автономної Республіки Крим, обласні бюджети – 25% |
Бюджет Автономної Республіки Крим, обласні бюджети – 15% |
|
Бюджети міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення – 75% |
Бюджети міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення – 60% |
|
Районні бюджети – 25% |
Районні бюджети – 60% |
| Бюджети сіл, їх об’єднань, селищ, міст районного значення – 25% |
Бюджети сіл, їх об’єднань, селищ, міст районного значення – 0% |
|
– |
Бюджети об’єднаних територіальних громад – 60% |
|
Державний бюджет – 0% |
Державний бюджет – 25% |
|
Податок на прибуток приватних підприємств |
|
|
– |
Бюджет Автономної Республіки Крим, обласні бюджети, бюджет міста Києва – 10% |
|
Платіж за користування надрами загальнодержавного значення |
|
|
Бюджети міст Києва та Севастополя – 50% |
Бюджети міст Києва та Севастополя – 25% |
|
Податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки |
|
|
Об’єкт оподаткування житлова нерухомість. Ставка податку не повинна перевищувати 2% розміру мінімальної заробітної плати |
Об’єкт оподаткування житлова та нежитлова нерухомість. Ставка податку не повинна перевищувати 3% розміру мінімальної заробітної плати |
|
Екологічний податок з 2013 р. |
|
|
Бюджети міст Києва та Севастополя – 35% |
Бюджети міст Києва та Севастополя – 80% |
|
Обласні бюджети та бюджет АРК – 10% |
Обласні бюджети та бюджет АРК – 55 % |
|
Сільські, селищні, міські бюджети – 25% |
Сільські, селищні, міські бюджети – 25 % |
|
– |
Бюджети об’єднаних територіальних громад – 25 % |
|
Акцизний податок з реалізації суб’єктами господарювання роздрібної торгівлі підакцизних товарів |
|
|
– |
Бюджети міст республіканського АРК та обласного значення, міст Києва та Севастополя, районні бюджети, бюджети об’єднаних територіальних громад. Ставка податку встановлюється на рівні 5% від вартості підакцизних товарів, крім пального, яке оподатковується в розмірі 0,042 євро за кожний літр реалізованого товару |
|
Транспортний податок |
|
|
– |
Бюджети міст республіканського АРК та обласного значення, міст Києва та Севастополя, районні бюджети, бюджети об’єднаних територіальних громад. Ставка податку встановлюється з розрахунку на календарний рік у розмірі 25 000 гривень за кожен легковий автомобіль, що є об’єктом оподаткування. |
Джерело: складено автором на основі різних редакцій бюджетного та податкового кодексів України.
Через реалізацію зазначених заходів очікується, насамперед представниками Міністерства фінансів України, вагоме зростання доходів місцевих бюджетів України, але це може бути сумнівним з ряду причин.
Практичні аспекти внесених змін щодо формування місцевих бюджетів України.
Податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки. Відповідно до Податкового кодексу України сільські, селищні, міські ради можуть збільшувати граничну межу житлової нерухомості, на яку зменшується база оподаткування (стаття 266.4.2) та встановлювати ставку податку в межах 3% розміру мінімальної заробітної плати (стаття 266.5.1). Через відсутність чіткого закріплення за ОМС повноважень та відповідальності місцева влада буде намагатися встановлювати менші ставки оподаткування та збільшувати неоподатковану площу нерухомості для створення безконфліктних ситуацій з жителями адміністративно-територіальних одиниць. Так, станом на 2016 р. в місті Кіровоград затверджено ставку податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, в розмірі 0,1% мінімальної заробітної плати за кв. м.; в Ужгороді – 0,4%; в Рівному, Кіровограді, Житомирі – 0,5%; в Полтаві, Дніпрі, Києві, Черкасах, Хмельницьку, Миколаєві, Луцьку, Чернівцях тощо – 1,0%; у Вінниці, Харкові, Івано-Франківську, Запоріжжі – застосовуватиметься максимальна ставка даного податку – 2%. У таких умовах податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки не зможе забезпечити місцеві бюджети значним обсягом надходжень. Так, станом на 2015 р. питома вага даного податку в доходах місцевих бюджетів (з врахуванням офіційних трансфертів) склала лише 0,3%.
Акцизний податок з реалізації через роздрібну торговельну мережу пива, алкогольних напоїв, тютюнових виробів, тютюну, нафтопродуктів, біодизелю. До 2016 р. ставка податку встановлювалася за рішенням сільської, селищної або міської ради в розмірі 5 % від вартості всіх підакцизних товарів цієї групи (з податком на додану вартість). З 1 січня 2016 р. прийнято зміни до Податкового кодексу України, згідно яких сільська, селищна, міська ради більше не приймають такого рішення, ставка фіксується на рівні 5% для всіх підакцизних товарів, крім пального, яке оподатковується в розмірі 0,042 євро за кожний літр реалізованого (відпущеного) товару (215.3.10.).
Проблемою оподаткування акцизним податком з реалізації суб‘єктами господарювання підакцизних товарів є те, що не в кожній із точок роздрібної торгівлі налаштований касовий апарат, що може призводити до нелегальної торгівлі підакцизними товарами. Факти нелегальної торгівлі тютюновими та алкогольними виробами були виявлено у Волинській області[1], Кіровоградській області[2], також у Дніпропетровській області, де в трьох селах податок у 2015 р. надходив до їх бюджетів, а у 2016 р. – ні[3].
Зарахування до обласних бюджетів 10% податку на прибуток приватних підприємств (стаття 66 п.1 пп. 1-1 Бюджетного кодексу України). Надходження податку на прибуток мають значні міжрегіональні відмінності: в розрізі областей України максимальне і мінімальне значення середньодушових надходжень податку на прибуток підприємств відрізнялося у 20 раз (у 2015 р.). Крім цього надходження від даного податку є нестабільними. Погіршення економічної кон’юнктури може призводити до значного ускладнення бюджетної ситуації у раніше більш успішних регіонах і, відповідно, будуть надходити менші обсяги даного податку до бюджету[4]. Так як вирівнювання податкоспроможності місцевих бюджетів здійснюється в тому числі за надходженнями податку на прибуток приватних підприємств (стаття 98 Бюджетного кодексу України), то включення його до складу доходів обласних бюджетів (стаття 64 п.1 пп.17), бюджетів міст Києва та Севастополя (стаття 66 п.1 пп.1-1) означатиме не так фіскальний ефект для зазначених бюджетів, як збільшення обсягів базової дотації для вирівнювання бюджетів.
Податок на доходи фізичних осіб. Згідно нових норм Бюджетного кодексу України (стаття 29 п.2) з 1 січня 2015 р. 25% надходжень ПДФО направляється до державного бюджету (раніше ПДФО в повному обсязі включався до доходів місцевих бюджетів, за виключенням бюджету міста Києва), через що місцеві бюджети втрачають значну частку своїх доходів, що суперечить ідеї бюджетної децентралізації. Так, у 2015 р. питома вага ПДФО у доходах місцевих бюджетів (без врахування офіційних трансфертів) склала майже 46,0%.
Щодо міжбюджетних трансфертів місцевим бюджетам, то статтями 103-2, 103-3, 103-4 нової редакції Бюджетного кодексу України визначено, що поточні видатки на надання всіх видів послуг з охорони здоров’я; послуг з базової та середньої освіти (включаючи спеціалізовані ЗОШ, вечірні школи) здійснюватимуться за рахунок субвенцій з державного бюджету, порядок та умови надання яких визначаються Кабінетом Міністрів України. Частка таких видатків в загальному обсязі видатків місцевих бюджетів України у 2015 р. склала 52,5%, з яких 31,0% припадає на сферу освіти; 21,5% – на охорону здоров’я. Іншими словами, центральні органи влади будуть контролювати використання більше половини видатків місцевих бюджетів. Якщо частка субвенцій у доходах місцевих бюджетів в 2014 р. складала 27,6%, то у 2015 р. – досягла 55,1%.
Отже, новації Бюджетного кодексу України 2014—2016 рр. стосуються, головним чином, формування дохідної частини місцевих бюджетів України. Проте першим кроком на шляху до ефективної бюджетної децентралізації має бути чіткий розподіл видатків між різними видами місцевих бюджетів. Таким шляхом пішла Німеччина, Данія, Норвегія, в яких реформування місцевого самоврядування розпочиналось із роботи експертних комісій, що мали вирішити завдання щодо обґрунтування функцій місцевих органів влади та розмірів територіальних громад для їх ефективного виконання, а також Польща, де процеси децентралізації влади почалися з передачі видаткових повноважень від центральних місцевим органам влади (воєводств, округів, муніципалітетів)[5].
В нормативно-правових актах України (зокрема, Бюджетному кодексі України, Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні) відсутній єдиний підхід до розподілу видатків між різними видами місцевих бюджетів. Ця проблема не вирішується і в процесі реалізації заходів з бюджетної децентралізації.
Таблиця 3
Види повноважень органів місцевого самоврядування відповідно до бюджетного законодавства України:
|
Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні |
Бюджетний кодекс України |
Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» |
|
Основними повноваженнями органів місцевого самоврядування базового рівня є забезпечення: |
У 2016 році з бюджетів сіл, селищ, міст районного значення можуть здійснюватися видатки на (п. 20 прикінцевих та перехідних положень): |
Власні повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад (ст. 27 а):
Делеговані повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад:
|
|
|
|
|
Основними повноваженнями органів місцевого самоврядування районного рівня є забезпечення: |
До видатків, що здійснюються з районних бюджетів, бюджетів об’єднаних територіальних громад, належать видатки на (ст. 89): | |
|
|
|
|
Основними повноваженнями органів місцевого самоврядування обласного рівня є забезпечення: |
До видатків, що здійснюються з бюджету Автономної Республіки Крим і обласних бюджетів, належать видатки на (ст. 90): |
|
|
|
Джерело: складено автором на основі бюджетного законодавства
За Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» функціональні повноваження ОМС поділяються на власні та делеговані, тоді як у Бюджетному кодексі України зосереджена увага на видатках різних видів місцевих бюджетів, які в багатьох випадках не співвідносяться між собою. Така суперечність нормативно-правового регулювання розподілу видатків і повноважень в системі ОМС призводить до фактичного фінансування повноважень в супереч норм Бюджетного кодексу України, відсутності відповідальності за надання суспільних благ і послуг, а також не створює стимулів для місцевих органів влади щодо збільшення бюджетних надходжень, підвищення ефективності й пошуку раціональної структури бюджетних видатків.
Особливо така законодавча невідповідність стосується базової ланки місцевого самоврядування – сіл, селищ та міст. Виходячи із положень Бюджетного кодексу України, право здійснювати видатки з бюджетів сіл, селищ, міст районного значення є тимчасовим і прописується лише в прикінцевих та перехідних положеннях Бюджетного кодексу України (крім того, такий перелік видатків є обмеженим). Попри це, відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сільські, селищні та міські ради, а також відповідно до Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, базовий рівень місцевого самоврядування наділений широким переліком повноважень щодо надання медичних, освітніх, культурних, соціальних послуг населенню. Отже, роль та значення ОМС сіл, селищ та міст у забезпеченні населення місцевими суспільними благами та управління питаннями місцевого значення чітко не визначено.
Висновок. Проведений аналіз законодавчих змін в частині формування та використання коштів місцевих бюджетів (протягом 2014–2016 рр.) показав, що в Україні залишається відкритим питання чіткого розподілу видатків між різними видами місцевих бюджетів, вирішення якого є головною передумовою для використання переваг бюджетної децентралізації. Новації бюджетного та податкового законодавства базуються, в основному, на формуванні доходів місцевих бюджетів. Але поки не будуть конкретно розподілені повноваження в системі ОМС і видатки між видами місцевих бюджетів, а також взаємоузгоджені між основними нормативно-правовими актами України, що регулюють бюджетну сферу (Конституцією України, Бюджетним кодексом України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні), реформа міжбюджетних відносин не забезпечить ефективне місцеве самоврядування.
Тож відповідь на запитання, що є першочерговим при реформуванні місцевого самоврядування, одна – реформу необхідно розпочинати із чіткого розподілу видатків між різними видами місцевих бюджетів і лише після цього — визначати джерела надходжень до місцевих бюджетів, обсяг яких є достатнім для виконання ОМС своїх обов’язків.
1. Відмова від тіньової реалізації підакцизної продукції додасть місцевим бюджетам мільйони надходжень, 2016. Електронний ресурс. – Доступний з :http://vl.sfs.gov.ua/media-ark/news-ark/print-234131.html
2. Від платників Кіровоградщини до місцевих бюджетів надійшло понад 137 млн грн роздрібного акцизу, 2016. Електронний ресурс. – Доступний з : http://kirovograd24.com/shortly/2016/08/29/vid-platnikiv-kirovogradschini-do-mistsevih-bjudzhetiv-nadiishlo-ponad-137-mln-grn-rozdribnogo-aktsizu.htm
3. Офіційний сайт Іванівської районної ради, 2016. Електронний ресурс. – Доступний з : http://ivanrda.gov.ua/podatkova-informue/431-splachenij-aktsiznij-podatok-z-rozdribnogo-prodazhu-pidaktsiznikh-tovariv-tse-koshti-pokuptsiv-yaki-povinni-potraplyati-do-gamantsiv-mistsevikh-gromad.html
4. Див. детальніше Луніна І.О. Бюджетна децентралізація: цілі та напрями реформ // Економіка України. – №11. – 2014. – С.61-75
5. Розвиток бюджетної децентралізації в Україні : наукова доповідь / за ред. д-ра екон. наук І.О. Луніної ; НАН України, ДУ “Ін.-т екон. та прогнозув. НАН України”. – К., 2016. – 70 с. – с. 10–11.
Автор: admin
