Першочергові завдання реформування алкогольного ринку

29 Квітня 2016

Олексій Коваль,
експерт ГО «Інститут Податкових Реформ»

Уряд називає податковою реформою внесення змін до нормативних актів в основному в частині збільшення чи зменшення ставок податків. У випадку із ринком алкогольних напоїв подібний підхід за останні роки довів свою неефективність. Механічне підвищення ставок акцизного податку на алкогольні напої не досягає мети збільшення надходжень до бюджету, натомість призводить до зменшення долі легального обігу алкоголю. Для вирішення цієї проблеми потрібен комплексний підхід, який охопить різні напрямки реформування регулювання галузі. Ми вважаємо, що слід зосередитись на трьох основних:
1. Кодифікації нормативних актів – як засобу створення прозорих умов ведення бізнесу на ринку алкогольних напоїв.
2. Ліквідації нелегального обігу алкоголю для збільшення податкових надходжень та забезпечення контролю за безпекою продукції.
3. Розширенні бази оподаткування за рахунок відмови від державної монополії та поглиблення конкуренції на ринку алкоголю.

Розглянемо ці напрямки більш детально.

Кодифікація

В юриспруденції  кодифікація передбачає суттєву переробку, зміну та оновлення правових норм окремої діяльності та прийняття нового кодифікованого акту. Саме цього на сьогодні потребує галузь виробництва та обігу алкогольних напоїв. Кодифікація повинна вирішити кілька завдань:

По-перше, усунути розбіжності у нормативних актах, які регулюють виробництво та обіг алкогольних напоїв, що в свою чергу зменшить корупційні ризики під час виконання контрольних функцій органами ДФС. Зокрема, необхідно уніфікувати термінологію для однозначного тлумачення змісту норм, які встановлюють правила виробництва, обігу та оподаткування алкогольних напоїв.

По-друге, встановити чіткі вимоги щодо ліцензування виробництва та обігу алкогольних напоїв, які б з одного боку гарантували дотримання санітарних норм та норм безпеки під час виготовлення алкогольних напоїв, а з іншого унеможливили висунення довільних вимог до суб’єктів підприємницької діяльності, що мають намір виготовляти чи реалізовувати алкогольні напої. При цьому система ліцензування має бути більш гнучкою та передбачати диференціацію умов залежно від обсягів виробництва та реалізації (на сьогодні вартість ліцензії на право оптової торгівлі алкогольними напоями, становить 500 000 грн на рік). Це сприятиме створюванню на ринку алкоголю нових підприємств регіонального та місцевого значення.

По-третє, регламентувати відносини щодо випуску та обігу податкових векселів, емітованих у забезпечення виконання зобов’язань зі сплати акцизного податку. Зокрема, чинним законодавством не врегульовано порядок обліку векселів, порядок звірки облікових відомостей органів ДФС та емітентів податкових векселів. Недостатньо врегульований порядок погашення векселів, порядок врахування в погашення податкового векселя експорту алкогольних напоїв та втрат спирту під час виробництва. Відсутній порядок вирішення спорів, які виникають під час обігу та погашення податкових векселів.

По-четверте, визначити права та обов’язки контролюючих органів щодо контролю за виробництвом обігом та оподаткуванням алкогольних напоїв. Необхідно не лише встановлювати повноваження органів ДФС шляхом надання специфічних прав, але і визначити їх обов’язки. Зокрема, в частині функціонування представників ДФС на акцизних складах, встановлення строків на здійснення представницьких функцій, відповідальності за невиконання чи неналежне виконання обов’язків, тощо.

По-п’яте, встановити правила внесення змін до нормативних актів, що стосуються регулювання виробництва та обігу алкогольних напоїв (вартості та форми марок акцизного податку, встановлення мінімальних цін на алкогольні напої, тощо).

Детінізація ринку

Першочерговим завданням контролюючих органів має стати скорочення тіньової долі ринку. Збільшення обсягу нелегального обігу алкоголю нівелює підвищення ставок акцизного податку. Тобто механічне підвищення ставок акцизного податку на алкогольні напої не приносить бажаного збільшення надходжень податку до бюджету. Крім того, лише після мінімізації нелегального обігу алкогольних напоїв може бути забезпечений належний контроль за якістю продукції.

Для ефективної боротьби з тіньовим обігом алкоголю важливо визначити причини його виникнення і зросту обсягів. Звичайно, слід визнати, що в суспільстві завжди наявні суб’єкти, які свідомо порушують норми законодавства, в тому числі податкового. Боротьба із тіньовим обігом алкоголю в першу чергу повинна бути спрямована на виявлення та припинення діяльності зловмисників, які нехтують приписами законодавства та свідомо порушують його, для отримання надприбутків. Хоча слід зауважити, що на це деяких з них  підштовхує  недосконалість нормативної бази та безпідставне обмеження у доступі до ринку.

Збільшенню тіньового обігу алкогольних напоїв також сприяє:
1. Різке підвищення ставок акцизного податку без урахування купівельної спроможності споживачів. За період з 2011 року по 2015 рік при збільшенні ставки податку на 67% надходження до бюджету збільшилися лише на 4%. Скорочення легального виробництва алкогольних напоїв майже на 40% свідчить про стрімке зростання нелегального обігу, що в свою чергу зменшує надходження ПДВ і податку на прибуток. Отже, економічно необґрунтоване підвищення ставок акцизного податку довело свою неефективність щодо збільшення надходжень до бюджету.
2. Неналежний контроль за виробництвом спирту в Україні. За роки функціонування державної монополії стало очевидним, що держава дотепер не забезпечила ефективний контроль за обігом спирту на стадії його виготовлення.
3. Збільшення контрабандних джерел надходження сировини та готових алкогольних напоїв. Очевидно, що митниця і прикордонна служба не справляються з потоком контрабандного алкоголю та сировини для його виготовлення.
4. Відсутність ефективної системи контролю за роздрібною торгівлею алкогольними напоями. Фальсифікат поширюється здебільшого саме в роздрібній торгівлі, що вимагає модернізації у сфері контролю за реалізацією алкогольних напоїв у роздрібних мережах та закладах громадського харчування. Серед заходів, які дозволять скоротити обіг фальсифікату можна назвати запровадження електронних марок акцизного податку та запровадження електронного контролю за обліком обігу алкогольних напоїв. При цьому необхідно уникнути запровадження електронних систем контролю, які дозволяють вибіркове їх застосування. Система контролю повинна забезпечити доступ до інформації, закодованої у електронному коді алкогольного напою не лише органам ДФС, але і споживачам та будь-яким зацікавленим особам.

Можливості для збільшення надходжень акцизного податку 

Як було зазначено раніше, функціонування державної монополії з виготовлення спирту не забезпечує належного контролю за його обігом. Тому можна говорити або про відмову від монополії, або про  посилення контролю у цій сфері.

Відмова від монополії на виготовлення спирту етилового дозволить значно розширити базу оподаткування акцизним податком. Проте, це питання потребує широкого громадського обговорення.  Зауважу, що подібні ініціативи мали місце раніше, але вони не знайшли підтримки у представників уряду.

Посиленню контролю та  поліпшенню управління державною монополією з виготовлення спирту етилового на наш погляд сприятимуть зміни в його оподаткуванні. Доцільно розглянути можливість оподаткування акцизним податком спирту етилового саме на стадії його виготовлення. Перенесення податкового навантаження на виробника спирту етилового в економічній моделі алкогольної галузі не спричиняє істотних змін у термінах сплати акцизного податку. Адже, діючий на сьогодні  механізм справляння цього податку з алкогольних напоїв, виготовлених з використанням спирту етилового, передбачає його сплату виробниками до фактичного виготовлення таких напоїв (тобто авансом).

Ефективний контроль за обігом спирту, виготовленого українськими спиртозаводами, дозволить забезпечити збільшення надходжень від акцизного податку та скоротить можливості для зловживання у цій сфері.

Крім того, слід визнати, що в Україні активно формується ринок міцних алкогольних напоїв, які виготовлені без використання етилового спирту. Це наливки та настойки, які виготовляються та реалізуються споживачам безпосередньо у закладах громадського харчування. Такий ринок фактично перебуває поза межами легального обігу алкоголю, що свідчить про недосконалість системи контролю за обігом алкоголю та оподаткуванням.

Окремої уваги заслуговує питання врегулювання торгівлі алкогольними напоями через Інтернет мережу. До сьогодні ця форма торгівлі фактично не врегульована чинним законодавством. Проте, відсутність необхідної нормативної бази не може зупинити розвиток цього сегменту ринку. Отже, коло платників акцизного податку може бути розширене за рахунок  учасників ринку торгівлі алкогольними напоями через Інтернет мережу.

Що в підсумку

Для збільшення податкової віддачі від ринку алкогольних напоїв на наш погляд доцільно не підвищувати ставку податку кожного року, а:
1. Провести демонополізацію виробництва спирту етилового (при цьому заборонити об’єднання виробників алкогольних напоїв та виробників спирту);
2. Оподатковувати акцизним податком виробників спирту етилового;
3. Змінити порядок ліцензування з метою збільшення кількості «гравців» на ринку алкогольних напоїв;
4. Кодифікувати існуючу нормативно-правову базу, що регулює виробництво та обіг алкогольних напоїв;
5. Модернізувати засоби контролю за роздрібною торгівлею шляхом запровадження електронного контролю за обліком обігу алкогольних напоїв;
6. Нормативно врегулювати торгівлю алкогольними напоями через Інтернет-мережу;
7. Перекрити контрабандні джерела надходження готових алкогольних напоїв та сировини для їх виготовлення.