Окремі аргументи щодо доцільності децентралізації процесу податкового адміністрування в Україні

4 Жовтня 2016

Олена Хотенко,
Голова Ради ГО «Інститут податкових реформ», експерт
Артур Зубрицький,
експерт ІПР

Ефективність роботи Державної фіскальної служби України (далі – ДФС) породжує багато запитань у суспільстві. Відображенням цього є публікації експертів громадських організацій, науковців та представників бізнесу, які з частотою кулеметних черг останнім часом з’являються у друкованих та мережевих ЗМІ. Здебільшого, у цих матеріалах висвітлені як ситуативні, так і системні недоліки функціонування ДФС, котрі наводяться у якості аргументів на користь неспроможності фіскальної адміністрації ефективно реалізувати функцію податкового адміністрування в Україні.

На наш погляд, одна із основних причин суспільного невдоволення діяльністю ДФС криється у відсутності координації функцій в рамках ланцюжка «податковий аудит – правова робота – управління податковою заборгованістю». Це припущення варто підтвердити статистичними даними.

У 2015 р. всього 12,8 % податкових зобов’язань, донарахованих (визначених повідомленнями-рішеннями) за результатами перевірок з питань податкового, валютного та іншого законодавства органами ДФС України були узгоджені з платниками податків. Водночас, на реальні податкові надходження перетворилося ще менше – лише 8 % донарахованих податкових зобов’язань.

Очевидно, що всі інші донарахування були оскаржені у адміністративному та судовому порядку , а також частково перетворилися на податкову заборгованість. Кількісна результативність розгляду податкових спорів у судах різних інстанцій свідчить, що на користь ДФС у 2015 р. було вирішено 26,6 % справ, у яких фіскальні органи виступали як позивачем, так і відповідачем. Дещо кращою є ситуація з вартісною результативністю розгляду судового розгляду податкових спорів, адже у 2015 р. на користь ДФС були прийняті рішення по 36,6 % сум, що оскаржувалася у межах податкових та митних спорів, які стосуються донарахувань податкових зобов’язань, зменшення податкових зобов’язань або збитків. Таким чином, загальна картина є невтішною: ДФС у судах виграла лише близько четверті усіх справ, в межах яких було підтверджено трохи більше третини сум, оскаржуваних у судовому порядку.

Це означає, що фіскальна адміністрація не в змозі підтвердити у судовому порядку рішення, прийняті за результатами податкового аудиту, що свідчить про їх невідповідність діючому податковому та господарському законодавству. Що ж стає результатом таких дій?

По-перше, судові процедури асоціюються з адміністративним тиском на платників податків.

По-друге, подібна непослідовність завдає шкоди діловій репутації ДФС.

По-третє, негативні рішення судів за результатами розгляду податкових та митних спорів формують заборгованість органів ДФС зі сплати судового збору, чим створюється додаткове навантаження на систему публічних фінансів.

Крім того, навіть підтверджене у судовому порядку податкове зобов’язання може бути не виконане платником податків, перейшовши до категорії податкової заборгованості. Як свідчать статистичні дані ДФС, у 2015 р. активна податкова заборгованість (яка характеризується вищою імовірністю погашення) зросла на 16,2% до показника попереднього року.

Наведені показники свідчать про реалії процесу адміністрування податків і зборів в Україні, які не викликають оптимізму стосовно майбутнього їх покращення. На фоні постійного «пробуксовування» реформи ДФС в Україні, наслідком якого є відсутність кардинальної трансформації підходів у сфері оподаткування, доцільно підняти питання стосовно послаблення монополії держави у сфері податкового адміністрування.

Одним із можливих варіантів руйнування монополії держави у сфері оподаткування може бути часткова приватизація процесу адміністрування податків. Під цим поняттям необхідно розуміти ситуацію, коли уряд передає приватним компаніям або інституціям окремі функції у сфері податкового адміністрування у обмін на фіксовану або адвалорну плату, або ж на принципах самоокупності. Логіка цього процесу така ж, як і у інших видах приватизації – приватний сектор може бути більш ефективним у виконанні певних функцій, ніж держава.

На думку Е. Кісера[1], виконання окремих функцій оподаткування приватними інституціями може бути більш ефективним порівняно з державними організаціями у країнах, що розвиваються, зважаючи на такі аргументи:

• відсутність стимулів до підвищення ефективності адміністрування податків – як правило, у країнах, що розвиваються, державні установи мають обмежені можливості щодо моніторингу результативності та прийняття своєчасних управлінських рішень. З іншого боку, держава має значно менше можливостей для застосування негативних санкцій та примусу (штрафи, звільнення), а транзакційні витрати на їх застосування є вищими, порівняно з приватними організаціями. Крім того, діяльність приватних інституцій у сфері оподаткування не є державною службою, а тому вони мають більше простору для використання як позитивних, так і негативних стимулів до підвищення ефективності адміністрування податків та боротьби з корупцією;
• хронічний дефіцит ресурсів – у країнах зі слабким інституційним забезпеченням держава не може гарантувати тотального контролю над існуючими ресурсами. Розподіл ресурсів базується на політичних міркуваннях, а не на принципі ефективності. Результатом цього стає неможливість залучення необхідного числа кваліфікованих податківців та нездатність забезпечення їх адекватною заробітною платою. Крім того, підвищення заробітної плати працівників фіскальної служби, які є державними службовцями, створює прецедент, що дозволяє іншим державним службовцям вимагати підвищення зарплатні. Зважаючи на це, передача функції адміністрування податків приватній інституції дозволяє зняти політичні обмеження на розподіл ресурсів та забезпечити їх використання виходячи з позицій ефективності;
• складність проведення реформ та запровадження інновацій – з одного боку, фіскальні адміністрації у країнах, що розвиваються, суттєво обмежені у матеріальних ресурсах, а запровадження нових технологій та проведення реформ вимагає значних початкових інвестицій. З іншого боку, державні чиновники, як правило, мають схильність до блокування реформ. Приватні інституції є більш гнучкими до інновацій та у випадку успішного функціонування беруть активну участь у інвестиційному процесі;
• відсутність конкуренції – монопольне становище державної фіскальної адміністрації, як правило, призводить до зниження ефективності адміністрування податків. Приватизація може посилювати конкуренцію між різними інституціями, тим самим змушуючи їх ставати більш ефективними [2].

Як стверджує П. Д. Бірн[3], у країнах, що розвиваються, фіскальні адміністрації дуже часто переукомплектовані некомпетентним персоналом. Низькі стандарти продуктивності у поєднанні із низькими заробітними платами роблять корупцію у фіскальних органах майже неминучою. При цьому, причини такої ситуації є різними. В окремих випадках низький рівень оплати праці працівників фіскальних органів прив’язаний до певного низького рівня оплати праці державних службовців, а тому обмежений ним. З іншого боку, фіскальні органи часто використовуються у якості об’єкту для політичного патронажу. Плинність, пов’язана з політичними змінами, завжди відлякує професіоналів, а особливо у випадку, якщо прихильник певних політичних сил займають посади у фіскальних органах з метою здійснення незаконної діяльності[4].

Можливим виходом із такої ситуації може бути делегування частини функцій у сфері адміністрування податків приватним установам.

Виконання приватними інституціями окремих функцій у сфері оподаткування має свої переваги.

По-перше, це дає можливість інституційно слабким фіскальним адміністраціям знизити частину адміністративних витрат за рахунок передачі певних функцій приватному сектору.

По-друге, приватизація зменшує можливості корупційних діянь у процесі адміністрування податків, оскільки приватні інспектори не користуються таким же захистом, як державні службовці, та можуть бути звільнені за низьку результативність або вчинення корупційних дій.

Охарактеризовані реалії податкового адміністрування в Україні, свідчать про інституційну слабкість ДФС, як центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну податкову і митну політику. Зважаючи на це, та з урахуванням наведених аргументів щодо доцільності децентралізації окремих функцій у сфері адміністрування податків шляхом надання дозволу реалізовувати їх приватним інституціям, пропозиція Громадської організації «Інститут податкових реформ» щодо створення в Україні інституту податкового едвайзера виглядає раціональною та своєчасною.

Безумовним позитивом діяльності податкового едвайзера відповідно до принципів, визначених законопроектом, що розроблений ГО «ІПР», є формування конкуренції у сфері адміністрування податків, яка пришвидшить процес реформування податкової системи та інституційну трансформацію ДФС. Імплементація у сферу адміністрування податкових надходжень в Україні інституту податкового едвайзера означатиме часткову приватизацію та децентралізацію функціоналу ДФС та буде розцінюватися бізнесом як відмова держави від деякої частини механізму примусу.

Важливою новацією, що пропонується у рамках інституту податкових едвайзерів, є забезпечення їх персональної майнової та іншої цивільно-правової відповідальності у рамках законодавчого поля та договірних відносин. Саме відсутність персональної відповідальності наразі є однією з основних причин низької результативності функціонування ланцюжка «податковий аудит –правова робота – управління податковою заборгованістю» у ДФС України.

Підсумовуючи, варто зауважити, що податковий едвайзер є розумною альтернативою до існуючої системи акумулювання доходів публічного сектору економіки, який у випадку запровадження може стати серйозним каталізатором якісного реформування податкової системи України.

[1] Едгар Кісер – професор соціології  Вашингтонського університету (Сієтл, США)

[2] Kiser E. Could Privatization Increase the Efficiency of Tax Administration in Less-Developed Countries? / E. Kiser, K. Baker // Policy Studies Journal. –1994. – Vol. 22, No. 3. – P. 489-500.

[3] Пітер Д. Бірн – міжнародний податковий адвокат та консультант, старший науковий співробітник Центру міжнародного розвитку університету Дюка. На момент написання матеріалу, на який міститься посилання у статті – Заступник директора Міжнародної податкової програми в Гарвардському університеті.

[4] Byrne P. D. Privatization in the Area of Tax Administration: an Overview / P. D. Byrne // Harvard Development Discussion Paper (Taxation Research Series). – 1995. – №24. – 17 р.