Ключові індикатори результативності ДФС України – чи вдалося досягти поставлених цілей?

1 Грудня 2016

Артур Зубрицький,
експерт ІПР

Одним з перших досить амбітних проектів, ініційованих ГО «Інститут податкових реформ» спільно з Науково-дослідним інститутом фіскальної політики, стала розробка ключових індикаторів результативності (key performance indicators, КРІ). Імплементація систем КРІ вважається гарною практикою у розвинених країнах, оскільки сприяє підвищенню транспарентності та підзвітності фіскальних органів.

Якими були наші мотиви?

Незважаючи на гостру необхідність реформування вітчизняної податкової системи та покращення практики адміністрування податків і зборів, ДФС України залишається відносно закритою організацією, діяльність якої акцентована в першу чергу на фіскальні результати. Поза увагою залишається необхідність у створенні механізму моніторингу результативності реформування податкової системи, відсутність якого підриває основи приватно-публічного партнерства у сфері адміністрування податків та зборів, унеможливлює зворотній зв’язок між усіма зацікавленими сторонами та керівництвом ДФС, а також погіршує сприйняття ДФС України представниками громадянського суспільства та міжнародних інституцій.

Необхідно зазначити, що актуальність цієї проблеми чітко розуміють наші закордонні партнери. Зобов’язання щодо запровадження системи КРІ Державної фіскальної служби одним із важливих пунктів Меморандуму між Україною та Міжнародним валютним фондом. Саме розуміння гострої необхідності та важливості розробки механізму, який дозволить об’єктивно оцінити результативність податкових реформ та якість адміністрування податків і зборів, стало основною мотивацією до створення інтелектуального консорціуму з експертів ГО «Інститут податкових реформ», представників Науково-дослідного інституту фіскальної політики УДФСУ та Проектного офісу Міністерства фінансів України в цілях розробки та впровадження системи ключових індикаторів результативності ДФС України.

Архітектура запропонованої системи КРІ

Запропонована система КРІ враховує кращі академічні та практичні рекомендації у сфері публічного управління. Дизайн системи є гнучким і може бути сфокусований на двох основних організаційних рівнях ДФС:

1) стратегічному – акцент здійснюється на досягненні стратегічних цілей функціонування організації. Як правило, включає не більше 10 показників;
2) оперативному – призначений для оцінювання результативності організації за основними бізнес-процесами (функціональними сферами). Як правило, включає 30–40 КРІ.

Початкова версія системи КРІ, була розроблена НДІ фіскальної політики та спрямована на оперативний рівень функціонування, який представлений територіальними органами ДФС України (Головними управліннями ДФС в областях та м. Києві). В основу покладено функціональний підхід, що передбачає поділ діяльності територіального органу ДФС на основні функціональні сфери, для моніторингу результативності в межах яких розробляється обмежена кількість індикаторів (1–3 індикатори). Завдячуючи активності та професійності експертів ГО «ІПР», а також визнанню нашої організації у середовищі державного управління, були створені усі умови для апробації даних показників на прикладі ГУ ДФС у Запорізькій області та їх коригування в бік практичної спрямованості задля урахування специфіки податкової системи України.

На рис. 1 відображені функціональні сфери діяльності територіального податкового органу ДФС України, які були виділені експертами для цілей оцінювання його результативності.

В межах описаної вище функціональної декомпозиції розроблено 41 ключовий індикатор результативності, які згодом успішно пройшли апробацію на прикладі ГУ ДФС у Запорізькій області з використанням даних, наданих відповідно до Листа ГУ ДФС у Запорізькій області від 26.04.2016 р. №1357/10/08-01-07-01-10. У процесі попереднього розрахунку було встановлено, що територіальні органи ДФС України володіють практично всією статистичною інформацією, що необхідна для моніторингу результативності відповідно до запропонованих КРІ.

Як здійснювалася адвокація проекту?

За результатами апробації розроблена система КРІ територіальних органів ДФС була презентована Проектному офісу реформ Міністерства фінансів України, як один із ефективних механізмів моніторингу результативності податкових реформ. Запропонований підхід отримав схвальні оцінки представників Міністерства, котрі запропонували співпрацю з метою подальшого вдосконалення та імплементації розробленої системи КРІ.

Завдяки конструктивній позиції Міністерства фінансів України розробки ГО «ІПР» та НДІ фіскальної політики стали основою Ключових показників ефективності (КРІ) для Державної фіскальної служби України, які визначатимуть основні напрямки в реформі ДФС, що були презентовані Проектним офісом реформ при Міністерстві фінансів України 29 липня 2016 р.

Рис. 1. Функціональні сфери оцінювання результативності територіального органу ДФС України

В процесі обговорення початкового варіанту системи КРІ з представниками місії Міжнародного валютного фонду, ДФС України, Міністерства фінансів України, Народними депутатами України та експертами громадських організацій запропонована система КРІ зазнала суттєвої оптимізації за таким напрямами:

1) виходячи з вимог Меморандуму між Україною та Міжнародним валютним фондом систему КРІ сфокусовано на стратегічному рівні функціонування ДФС;
2) усунені показники, дані для розрахунку можуть бути недосконалими з огляду на складність або відсутність методологічного підходу до їх збору на рівні ДФС України;
3) усунені показники, значення яких можуть впливати на поведінку осіб, що задіяні у процесі адміністрування податків і зборів, неналежним чином;
4) у процесі експертних консультацій визначені цільові значення ключових індикаторів результативності.

Результат проекту на поточному етапі

Проміжним результатом реалізації проекту щодо розробки та імплементації системи КРІ фіскальних органів, стало окреме доручення Міністра фінансів України О. Данилюка Голові Державної фіскальної служби Р. Насірову №11000-08/117 щодо імплементації ключових показників ефективності, розроблених ГО «Інститут податкових реформ», Науково-дослідним інститутом фіскальної політики УДФСУ та Проектним офісом Міністерства фінансів України.

Відповідно до цього доручення, Голова ДФС України зобов’язаний вжити заходів щодо:

1) досягнення встановлених ключових показників ефективності ДФС України на період з 1 жовтня 2016 року до 31 грудня 2017 року;
2) щомісячної подачі Міністерству фінансів звітів щодо досягнення ключових показників ефективності наростаючим підсумком з початку поточного року та розміщення даного звіту на офіційному сайті ДФС України. Крім того, Міністерство фінансів України взяло на себе обов’язок щодо розміщення цих звітів також на своєму офіційному сайті.

У кінцевому підсумку серед 20 КРІ, що були визначені Міністерством фінансів у межах відповідного доручення, 10 показників є розробкою Науково-дослідного інституту фіскальної політики УДФСУ спільно з нашою громадською організацією.

Окремі критичні думки

Незважаючи на наявність багатьох підстав вважати реалізацію даного проекту успішним (визнання наших розробок органами законодавчої та виконавчої влади, наявність кінцевого продукту у формі доручення Мінфіну), все ж виникає гіркий присмак незавершеності. Основними причинами занепокоєння з нашого боку, як громадської організації, що зацікавлена у ефективній трансформації податкової системи з урахуванням інтересів приватного та публічного секторів економіки є:

1) окреме доручення Міністра фінансів України №11000-08/117 є документом, що має юридичну силу, обмежену у часі. Відповідно до цього доручення, передбачається використання запропонованої системи КРІ лише протягом 1 жовтня 2016 р. – 31 грудня 2017 р. Це означає відсутність будь-яких гарантій щодо її функціонування у майбутніх періодах. Крім того, така невизначеність підсилюватиметься політичними циклами нашої держави;
2) на момент написання статті (30.11.2016 р.) на офіційних сайтах ДФС та Мінфіну має бути розміщений як мінімум один звіт щодо результативності фіскальної адміністрації відповідно до окремого доручення №11000-08/117. На жаль, такі звіти наразі відсутні на зазначених сайтах. Це викликає занепокоєння з приводу практичних реалій імплементації запропонованої системи. Крім того, доручення не містить конкретних термінів оприлюднення звіту, що знижує його цінність для оцінювання результативності перебігу податкових реформ в Україні;
3) фокус на результативності центрального апарату ДФС України обмежує репрезентативність оцінювання, оскільки ігнорується принцип каскадування КРІ. Ця особливість обов’язково має бути врахована у майбутньому.

Наша принципова позиція полягає в тому, що ефективне функціонування системи КРІ ДФС України вимагає оперативного усунення зазначених недоліків.

Яким чином можна виправити ситуацію, що склалася?

Реальний запуск системи КРІ фіскальних органів в Україні поки що не відбувся. Функціонування такої системи вимагає її чіткого нормативно-правового регулювання і доручення від Мінфіну Державній фіскальний службі України для цього явно недостатньо. На наш погляд, запровадження системи КРІ має здійснюватися як мінімум у формі наказу Міністерства фінансів, в якому має бути чітко визначений її дизайн, відповідальність за проведення розрахунку та досягнення цільових значень конкретних КРІ, а також передбачена можливість коригування цієї системи з урахуванням вимог до реформування податкової системи України.

З іншого боку, і сама запропонована система КРІ є далекою від ідеальної. Ряд функціональних сфер діяльності фіскальних органів в Україні залишилися поза сферою оцінювання і цю ситуацію варто виправляти. Крім того, необхідною є розробка механізму узгодження КРІ центрального апарату ДФС України та територіальних органів і митниць ДФС.

Ми, як громадська організація, що є ініціатором імплементації системи КРІ у діяльність ДФС України, докладемо у майбутньому максимум зусиль аби здійснити зазначені коригування та максимально наблизити вітчизняну систему КРІ фіскальних органів до тих, що функціонують у цивілізованих країнах.