20 річний ювілей податкової міліції: справа Азарова живе та перемагає?

11 Січня 2017

Юрій Цимбал,
залучений консультант ІПР

Наприкінці 2016 року, непомітно для широкого загалу ми відзначили 20 річний ювілей з моменту створення податкової міліції у тому вигляді, до якого ми вже звикли. Важко зрозуміти логіку колишнього Президента України Леоніда Кучми, який 20 жовтня 1996 року підписав Указ № 1013/96 «Питання державних податкових адміністрацій», з якого фактично починається новітня історія існування податкової міліції у складі Державної податкової адміністрації України, як складової її частини.

Можна лише здогадуватися, чим переконував тодішній керівник ДПА України Микола Азаров Президента України, але за два десятиліття органи податкової міліції набули славу однієї з одіозніших державних структур, на адресу якої все частіше лунали обвинувачення у надмірному тиску на бізнес, навмисному перешкоджанні господарській діяльності та низькій ефективності діяльності. В експертному середовищі час від часу піднімалося питання щодо необхідності позбавлення фіскального органа правоохоронного компоненту.

Ця дискусія щодо позбавлення органів ДФС правоохоронної функції в Україні триває упродовж останніх десяти років, спалахуючи кожного разу, коли йдеться про загальні процеси реформування державної політики у фіскальній галузі. Останніми роками, під тиском громадськості, керівництво державних органів також включилося в обговорення подальшої долі податкової міліції, погодившись з тим, що діяльність цього підрозділу в сучасних умовах частіше виступає приводом для роздратування з боку бізнес-середовища і громадськості.

Проголошений євроінтеграційний курс державної політики зобов’язує Україну забезпечувати ефективне функціонування інститутів, які гарантуватимуть верховенство права, додержання прав та свобод людини і громадянина, їх ефективний захист.

Економічна злочинність в Європі вже тривалий час (кілька десятиліть) є предметом наукових досліджень. Необхідність ефективно протидіяти її поширенню ставить завдання щодо практичного реформування правоохоронної системи.

Законодавчі передумови для реформування.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 04.03.2015 р. № 213-р був затверджений “План Заходів з виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України та Стратегії сталого розвитку “Україна—2020″ у 2015 році”, де в п. 96 задеклароване завдання, яке вказано в Коаліційній Угоді депутатських фракцій у Верховній Раді України VІІІ скликання.

Указ Президента України “Про Стратегію сталого розвитку “Україна – 2020” від 12.01.2015 р № 5/2015 в пункті 8 розділу 3 визначив, що головними напрямами податкової реформи є перехід від наглядово-каральної функції фіскальних органів до обслуговуючої, що допомагає у нарахуванні та проведенні сплати податків, а не має на меті наповнення бюджету за рахунок фінансових санкцій та переплат.

Окрім того, Указом Президента України від 08.04.2008 р. № 311/2008 було введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України, якою затверджено Концепцію реформування кримінальної юстиції України.

Розділом 4 цієї Концепції передбачено, що для проведення розслідування податкових, фінансових та митних злочинів податкова міліція повинна бути відокремлена від Державної  податкової  служби  України  і  реорганізована  у
самостійний орган кримінальної юстиції в системі Міністерства
фінансів України ‒ фінансову поліцію. Однак упродовж наступних 9 років зазначене положення залишилося суто концептуальним та відповідного законодавчого визначення не отримало.

Сучасні законотворчі практики щодо інституалізації діяльності податкового правоохоронного органу у країнах з розвинутими економічними відносинами не мають єдиного підходу. Ретельний аналіз існуючих моделей був проведений експертами Національного інституту стратегічних досліджень http://www.niss.gov.ua/articles/1106/ Відповідно до результатів їх дослідження, перший варіант розподілу повноважень у сфері протидії економічній злочинності ‒ суто «поліцейський» підхід, коли ці функції інтегровані в діяльність поліцейських органів, як один з напрямків діяльності. В Данії і Норвегії поліція поєднує функції протидії традиційній злочинності щодо порушення майнових прав, а також порушенням податкового, митного законодавства, відмиванню брудних грошей. Податкові і митні служби в цих країнах не мають правоохоронних повноважень і здійснюють тільки фіскальне адміністрування.

Поза межами Європи подібну модель має Японія. Словенська модель відрізняється від окресленої тим, що фінансова розвідка віднесена до функцій міністерства фінансів.

Другий варіант інтеграції повноважень ‒ «централізований», дає Італія. Ця країна має потужну воєнізовану правоохоронну структуру, що спеціалізується на всіх видах економічних злочинів. Фінансова гвардія (Guardia di Finanza) Італії адміністративно підпорядкована міністерству економіки і фінансів. Цьому ж міністерству підпорядкований орган фінансової розвідки, але він не входить до структури Фінансової гвардії. Така модель має більш ніж вікову історію. Вона відбиває італійський досвід держаного будівництва і особливості географічного положення країни.

Ознаки італійської моделі мають правоохоронні системи Греції, Туреччини і Ісландії, але зі значно меншою концентрацією повноважень. Так, у Туреччині і Ісландії певні правоохоронні повноваження мають митні служби, а у Греції – ще і податкова служба.

Третій варіант інституційної інтеграції полягає в об’єднанні податкових і митних служб у якості правоохоронних органів у рамках одної адміністративної структури. Таку модель мають Австрія, Великобританія, Ірландія, Нідерланди, Португалія, Іспанія, а поза межами Європи – Південна Африка. Однак така організація не охоплює всі функції.

Злочини, не пов’язані з порушеннями податкового і митного законодавства (або у випадках, коли такі правопорушення не є визначальними) відносяться до компетенції поліції. Крім того, в усіх зазначених країнах, окрім Іспанії і Південної Африки, поліція здійснює і функції фінансової розвідки (в Іспанії і Південній Африці – міністерство фінансів).

В Бельгії і Словаччині також діє інтегрована податкова і митна структура. Однак її правоохоронні повноваження обмежені митними справами, податкові правопорушення розслідує поліція. Решта моделей дає приклади широкого розподілу повноважень. У Люксембурзі, Фінляндії, Франції, Чехії податковими розслідуваннями займається поліція, податкова служба здійснює тільки адміністрування, а митна служба має власні правоохоронні повноваження.

Різниця між цими країнами полягає у тому, що у Люксембурзі і Фінляндії фінансова розвідка віднесена до компетенції поліції, а у Франції і Чехії – міністерства фінансів.

Станом на грудень 2016 року на розгляді профільного комітету Верховної Ради України перебуває лише один законопроект, присвячений тематиці ліквідації податкової міліції та утворення фінансової поліції – законопроект № 4228 від 15.03.2016. Авторами цього законопроекту виступили 9 народних депутатів, які представляють 4 фракції Парламенту – “Самопоміч”, “Народний Фронт”, “Блок Петра Порошенка” та “Радикальної партії”.

В теперішній час ведуться активні консультації щодо можливості прийняття цього законопроекту. Його головними передумовами автори називають чисельні факти втручання працівників податкової міліції у бізнес та низьку ефективність податкової міліції.

Зокрема, основною причиною закриття кримінальних проваджень на стадії досудового розслідування стає скасування судами рішень фіскальних органів про донарахування сум несплачених податків (податкових повідомлень-рішень), що свідчить про передчасне внесення до ЄРДР відсутність очевидних ознак кримінальних правопорушень на момент реєстрації кримінальних проваджень.

На думку авторів законопроектів, економічний ефект від бюджетних витрат на утримання понад 5,4 тисяч працівників податкової міліції практично відсутній, оскільки суми реально відшкодованих державі збитків у вигляді фактично отриманих бюджетом коштів мізерні.

За інформацією, яка оприлюднюється органами ДФС на офіційному сайті з кількості кримінальних проваджень, які перебувають в провадженні слідчих підрозділів податкової міліції до суду з обвинувальним актом скеровується не більше 10 відсотків. Зокрема, з 7942 проваджень, які розслідувалися упродовж 2015 року до суду з обвинувальним висновком надіслано лише 734 (9,2 відсотка). Практично третина кримінальних проваджень закривається, а ще третина залишається у залишку практично щорічно.

Якщо вирахувати продуктивність роботи слідчого податкової міліції, то кожний слідчий упродовж року до суду з обвинувальним актом скеровує трохи більше одного провадження. Так, у 2015 році, 613 слідчих податкової міліції по всій державі скеровували до суду усього 734 провадження з обвинувальним актом.

Однак, наведена статистика описує результати діяльності слідчих підрозділів ДФС стосовно усіх видів підслідних їм кримінальних правопорушень. З них, лише п’ята частина стосується найбільш актуальних правопорушень у податковій сфері – ухилення від сплати податків (стаття 212 Кримінального кодексу України).

Так, упродовж 2015 року з 7942 кримінальних проваджень, які розслідувалися слідчими податкової міліції лише 1748 – за ухилення від сплати податків. А з цих проваджень до суду з обвинувальним висновком скеровано лише 55 проваджень на всю державу. Тобто над одним кримінальним провадженням, скерованим до суду упродовж року працювало більше 10 слідчих.

Так само упродовж 11 місяців 2016 року з 6413 кримінальних проваджень, які розслідувалися слідчими податкової міліції до суду скеровано з обвинувальними актами за ухилення від сплати податків лише 26, що становить не більше 0,4 відсотка.

Таблиця щодо результатів діяльності слідчих підрозділів ДФС за даними звітів про результати органів досудового розслідування форми № 1-СЛ (ДФС) та Єдиного звіту про кримінальні правопорушення форма № 1 (ГПУ)

Для порівняння прибічники ліквідації податкової міліції у складі ДФС наводять статистику щодо результативності діяльності податкових правоохоронних органів в інших країнах:

– США, де у Службі внутрішніх доходів у 2014 році перебувало в провадженні 2 249 розслідувань щодо ухилення від сплати податків. З них до суду було передано 1 621 з обвинувальним актом (тобто у 72% випадків), а судами обвинувальні вироки винесені у 1 398 справах  (62,1% випадків) (http://goo.gl/xoIcwS);Для порівняння прибічники ліквідації податкової міліції у складі ДФС наводять статистику щодо результативності діяльності податкових правоохоронних органів в інших країнах:

– Японії, де у 2008 році податкове агентство порушило 211 кримінальних справ, розслідувало 208 випадків і передало до звинувачення 153 справи (http://goo.gl/1rh6JL).

Раніше існувала ще одна законодавча пропозиція щодо утворення підрозділу фінансової поліції у складі звичайного правоохороного органу. Законопроект № 2681-1 від 05.05.2015. Головним ідеологом цього  законопроекту виступав Народний депутат України Андрій Журжій (фракція “Самопоміч”).

Прихильники концепції включення податкової міліції до складу МВС вказують на подібний європейський та світовий досвід. Саме у такий спосіб закріплено функціонування таких підрозділів:

– у Бельгії і Словаччині, де податкові правопорушення розслідує поліція. Правоохоронні повноваження податкової і митної структури обмежені митними справами;
– у Люксембурзі, Фінляндії, Франції, Чехії податковими розслідуваннями займається поліція, податкова служба здійснює тільки адміністрування, а митна служба має власні правоохоронні повноваження;
– у Данії і Норвегії поліція поєднує функції протидії традиційній злочинності щодо порушення майнових прав, а також порушенням податкового, митного законодавства, відмиванню брудних грошей. Податкові і митні служби в цих країнах не мають правоохоронних повноважень і здійснюють тільки фіскальне адміністрування;
– в Японії.

Однак, через різку критику цієї запропонованої моделі, вказаний законопроект у листопаді 2016 року був відкликаний з розгляду профільного комітету.

Не зважаючи на різні підходи щодо подальшої долі податкової міліції єдиним у цих двох концепціях є головна теза про необхідність розділення сервісної та правоохоронної функцій фіскальної служби шляхом створення єдиного органу для попередження, виявлення, розкриття та розслідування економічних злочинів проти держави ‒ Служби фінансових розслідувань або Фінансової поліції.

Оновлений законопроект № 4228 від 15.03.2016 передбачає створення Фінансової поліції як державного правоохоронного органу, на який покладається обов’язок забезпечення запобігання, виявлення, припинення, розслідування та розкриття злочинів у сфері формування та використання фінансових ресурсів держави, економічної безпеки. Ключовим аспектом діяльності Фінансової поліції, на думку авторів, є спрямування та координація Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України. Рішення про призначення або звільнення керівника Фінполіції приймається Кабінетом Міністрів України.

Але на думку багатьох експертів спрямування та координація діяльності майбутньої Фінансової поліції нічим не відрізняється від існуючої моделі. Саме у такий спосіб побудовано взаємовідносини керівника ДФС, який сьогодні керує роботою податкової міліції (стаття 348 Податкового кодексу України, пункт 1 Положення «Про ДФС України», затвердженого Постановою КМУ від 21.05.2014 № 236) та профільного Міністра фінансів.

Запропонований проект лише деталізує порядок функціонування новоутвореного правоохоронного органу, але не вирішує головної проблеми – не розділяє сервісний та фіскальний компонент діяльності ДФС від суто правоохоронної функції Фінансової поліції.

Автори законопроекту, не враховують, що найбільша кількість скарг щодо діяльності органів податкової міліції саме і стосується того, що цей орган з часом перетворився на засіб додаткового тиску на платників податків, покликаний у будь-який спосіб примусити їх до збільшення розмірів сплати податків. Хоча, як показує статистика, ефективність діяльності слідчих підрозділів податкової міліції перебуває на неприйнятно низькому рівні.

Пріоритетна задача правоохоронного органу – це запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування злочинів, віднесених до його компетенції. В даному випадку, ухилення від сплати податків ‒ це особливо небезпечний для держави економічний злочин, так само як і розкрадання державного майна або заподіяння шкоди державі шляхом зловживання або перевищення службових повноважень.

Свого часу прийняте рішення про виділення податкової міліції зі складу МВС та передача її до фіскального органу, на превеликий жаль, не призвело до створення ефективного механізму протидії злочинності у сфері оподаткування.

Враховуючи викладене, найбільш дієвим вбачається два можливих варіанта вирішення подальшої долі податкової міліції. Перший – повернення до підпорядкування МВС як фінансової поліції на правах центрального органу виконавчої влади. Другий варіант – створення повноцінної Служби фінансових розслідувань на базі податкової міліції, відповідних підрозділів СБУ та МВС на кшталт Державного бюро розслідувань.

Але, у будь-якому випадку, обрання одного з наведених шляхів реформування органів податкової міліції доцільно здійснювати після ретельного їх обговорення у громадському та експертному середовищі, оскільки жодна із запропонованих моделей не є ідеальною, кожна з них свого часу вже обговорювалася та отримала неоднозначні відгуки і оцінки.

Порівняльна таблиця