Актуальні напрями реформування вітчизняної податкової системи

25 Березня 2019

Олена Хотенко, Голова Ради Інституту податкових реформ
Колективна монографія “Обліково-аналітичне забезпечення суб’єктів господарювання в умовах євроінтеграції”, Національний університет водного господарства та природокористування

Актуальні напрями реформування податкової системи України.

Податкові системи, будучи найдієвішим інструментом державного регулювання соціальних та економічних процесів, в першу чергу піддаються реформуванню. Досвід економічно розвинених країн свідчить, що тільки на основі глибокого осмислення процесів, що відбуваються в оподаткуванні, пошуку нових рішень і компромісів вдається реалізувати на практиці необхідні перетворення.

На сьогодні податкова система України, на наш погляд, досягла точки біфуркації[1], що породжує невизначеність: чи стане стан системи хаотичним або ж вона перейде на новий, більш диференційований і високий рівень впорядкованості. Саме у такі моменти громадськість та експертне середовище не може залишатись осторонь, а має на меті долучитись до розробки напрямів удосконалення процесів оподаткування в Україні.

Підтвердженням невтішної ситуації в податковій площині є місце України у міжнародних рейтингах, що включають показники, пов’язані з оподаткуванням в країні.

  1. Індекс глобальної конкурентоспроможності (The Global Competitiveness Index) – глобальне дослідження і супроводжуючий його рейтинг країн світу за показником економічної конкурентоспроможності за версією Всесвітнього економічного форуму (World Economic Forum). Для складання документа аналітики враховують безліч даних. В тому числі, рівень корупції, інфляції і стабільності політики в різних країнах. Одним з ключових показників є розмір податків, які платять як приватні особи, так і представники бізнесу. Саме за даним показником Україна увійшла в ТОП-25 країн з найвищими податками (рис. 1), посівши 23 місце – 51,9 % прибутку йде на сплату податків (total tax tare, % profits).

Рис. 1. Топ-25 країн з найвищим рівнем оподаткування відповідно до Індексу глобальної конкуренції – 2017*

*Джерело: http://reports.weforum.org/global-competitiveness-index-2017-2018/competitiveness-rankings/#series=CORPTAXRATE

 

  1. Інший міжнародний рейтинг Doing Business, розроблений Світовим Банком, теж містить аналогічний показник, який відповідно до даного рейтингу становить 37,8 %[2]. Загальне місце України у даному рейтингу – 76, а по показнику «Оподаткування» – 43, тоді як у 2017 році це було 84 місце при 80-му загальному. Ключовим у покращенні рейтингу в частині оподаткування стало зменшення ставки єдиного соціального внеску з 36,76-49,7 % до 22 %. А покращення загального рейтингу на 4 відсот. пункти додаткового відбулось за рахунок: (1) спрощення отримання дозволів на будівництво; (2) поліпшення захисту прав міноритарних акціонерів шляхом запровадження зобов’язання негайного оприлюднення інформації про транзакції з пов’язаними особами. Однак, 76-а позиція означає, що на сьогодні вести бізнес в Україні нелегко, незручно, і країна не є привабливою для зовнішніх і внутрішніх інвесторів. Україна насправді рухається в цьому рейтингу дуже повільно. Адже, поки вона знаходиться на позиції нижче 30-го місця, то про конкуренцію з країнами, які можуть претендувати на іноземні інвестиції говорити зарано.
  2. Цікавим при вивченні міжнародного досвіду, а також при пошуку можливих напрямів реформування чинної вітчизняної податкової системи є рейтинг Індексу конкурентоспроможності податкових систем (International Tax Competitiveness Index), що готує Організація з питань оподаткування США (Tax Foundation), що вимірює ступінь конкурентоспроможності та нейтральності податкової системи країн ОЕСР.[3] Індекс розглядає корпоративні податки, податки на доходи фізичних осіб, податки на споживання, податок на майно та режим отримання прибутку за кордоном (табл. 1).

Таблиця 1

ТОП-5 країн за рейтингом Індексу конкурентоспроможності податкових систем у розрізі податків*

Місце

у рейтингу

Загальний рейтинг Корпоратив-ний прибутковий податок Податок на доходи фізичних осіб Податок

на споживання

Податок на майно Міжнародні податкові правила
1 Естонія Естонія Нова Зеландія Швейцарія Естонія Нідерланди
2 Нова Зеландія Латвія Туреччина Японія Словаччина Люксембург
3 Швейцарія Угорщина Чехія Корея Нова Зеландія Великобританія
4 Латвія Ірландія Швейцарія США Мексика Угорщина
5 Люксембург Фінляндія Словаччина Люксембург Австралія Латвія

*Джерело: https://files.taxfoundation.org/20171030112339/TaxFoundation-ITCI-2017.pdf

 

Тобто даний рейтинг дає комплексне уявлення про те, як порівнюються податкові системи розвинутих країн, пояснює, чому певні системи оподаткування виділяються як хороші чи погані моделі реформ, і дає важливе уявлення щодо бачення покращення податкової політики країни в цілому. Потрібно сказати, що в описовій частині експерти Організації з питань оподаткування США у загальному оцінюють якість Податкового кодексу (tax code) чи зведених податкових законів, що чинні у досліджуваних 34-х країнах.

Отже, українське податкове законодавство, не дивлячись на прийняття єдиного кодифікованого нормативно-правового акту – Податкового кодексу України (далі – ПКУ) – залишається нестабільним, а в деяких моментах навіть тим, що має певні протиріччя. У зв’язку з цим, у вітчизняних реаліях актуалізується:

  • об’єктивна і усестороння оцінка стану систематизації податкового законодавства;
  • визначення подальших напрямів у сфері його кодифікації;
  • визначення найбільш юридично обґрунтованих способів його реалізації;
  • розробка можливих змін в адмініструванні окремих податків та зборів.

Разом з тим вважаємо, що реформування податкової системи має, в першу чергу, бути направлена на вирішення таких завдань як:

  • побудова стабільної, зрозумілої та єдиної податкової системи;
  • встановлення правових механізмів взаємодії усіх її елементів та учасників у межах єдиного податкового простору;
  • створення раціональної податкової системи, що забезпечує збалансованість загальнодержавних і приватних інтересів, сприяє розвитку підприємництва, активізує інвестиційну діяльність та є каталізатором нарощування національного багатства країни та добробуту населення;
  • зниження загального податкового навантаження;
  • формування єдиної податкової правової бази;
  • удосконалення системи відповідальності за недотримання податкового законодавства;
  • спрощення адміністрування податків та зборів тощо.

Також, на наш погляд, при розробці ПКУ потрібно враховувати тріаду цілей будь-якої податкової системи: здійснення нею фіскальної, регулюючої і стимулюючої функції. При цьому вважаємо, що має бути встановлена рівноправність цих функцій, а навіть у деякій мірі зміщена на користь стимулюючої.

Також потрібно дотримуватись положень Бюджетного кодексу України (далі – БКУ). Відповідно до п. 3 ст. 27 БКУ, Закони України або їх окремі положення, які впливають на показники бюджету (зменшують надходження бюджету та/або збільшують витрати бюджету) і приймаються:

  • не пізніше 15 липня року, що передує плановому, вводяться в дію не раніше початку планового бюджетного періоду;
  • після 15 липня року, що передує плановому, вводяться в дію не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим.

З огляду на це, пошуком шляхів удосконалення вітчизняної податкової системи мають займатись паралельно юристи на економісти. Це пояснюється тим, що ми вбачаємо на сьогодні  щонайменше два напрями проведення досліджень, а саме:

  • зміна, а точніше розробка, моделі кодифікації податкового законодавства (юридична складова);
  • зміна підходів та елементів адміністрування окремих податків та зборів (економічна складова).

Так, у сучасній юридичній науці України до сих пір відсутня концептуальна єдність щодо ключових проблем та понять сучасного податкового права. Так, немає офіційної концепції розвитку податкового законодавства, йдуть дискусії з приводу методологічних орієнтирів його систематизації. Разом з тим, відсутня науково-практична модель кодифікації податкового законодавства, що спричиняє відсутність консенсусу між вченими, нормотворцями, практиками та бізнес-спільнотою. Така проблематика та плюралізм поглядів у податковому праві значно ускладнює вирішення теоретичних та практичних завдань у податковій сфері.

Потрібно сказати, що Кодекси в системі права набули якостей чільних законів у відповідній галузі законодавства, а їх верховенство – запорука матеріалізації цінностей правової держави.

Нагадаємо, що відповідно до п. 3.1. ст. 3 ПКУ податкове законодавство України складається з:

  • Конституції України;
  • ПКУ;
  • Митного кодексу України та інших законів з питань митної справи;
  • чинних міжнародних договорів;
  • нормативно-правових актів, прийнятих на підставі та на виконання ПКУ та законів з питань митної справи;
  • рішень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування з питань місцевих податків та зборів.

Даний перелік чітко встановлює пріоритетність положень норм податкового законодавства. Так удосконалення правил оподаткування допускається лише шляхом внесення змін до ПКУ. Тобто будь-які питання щодо оподаткування регулюються саме ПКУ і не можуть встановлюватися або змінюватися іншими законами України, крім законів, що містять виключно положення щодо внесення змін до цього Кодексу (п. 7.3 ст. 7 ПКУ).

Тобто ПКУ було прийнято саме для того, щоб об’єднати різні податкові закони, які існували до його прийняття і тим самим забезпечити зручність, зрозумілість та стабільність в оподаткуванні.  Адже від ефективності процесів кодифікації, уніфікації та гармонізації норм податкового законодавства залежить не лише сприйняття платниками податків українських засад оподаткування, але й менша чутливість вітчизняної податкової системи до динамічних змін умов світової торгівлі та міжнародних фінансів у цілому.

Проте на сьогодні нормотворцю не вдалося повністю кодифікувати українське податкове законодавство, адже ПКУ не увібрав у себе усі без винятку закони, за якими юридичні та фізичні особи, а також контролюючі органи повинні адмініструвати податки та збори. Так ПКУ, щонайменше, не регулює питання, що стосуються:

  • застосування реєстраторів розрахункових операцій (РРО) – ЗУ «Про застосування реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг» від 06.07.1995 р. № 265/95-ВР;
  • адміністрування єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування – ЗУ «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування» від 08.07.2010 р. № 2464-VI.

Також зауважимо, що у розумінні української кодифікації, податкових кодексів у світі не існує, крім країн СНД. Є так звані податкові кодекси в країнах англосаксонського права: США, Австралії, Нової Зеландії, Сінгапурі і т. д. Але їх норми визначають на центральному (федеральному) рівні загальну природу податку, загальні права та обов’язки платника і використовуються виключно при судовому спорі, не маючи при цьому статусу норм прямої дії. У країнах Європейського Союзу існують зведення різних податкових законів, підпорядкованих Директивам Європейської Комісії.

Зазначимо, що за 11 місяців минулого 2017 року промислове виробництво в Україні, в порівнянні з аналогічним періодом 2016 року, зменшилося на 0,1%. Одним з важливих показників, що характеризують економічну динаміку, є споживання електроенергії. За 11 місяців минулого року споживання електроенергії в промисловості, в порівнянні з аналогічним період 2016 року, зросло на 1,8%. Часом, при одночасному падінні промислового виробництва і зростанні споживання електроенергії в промисловості прийнято говорити про перехід частини виробництва в «тінь». Саме в умовах падіння виробництва зниження податкових надходжень неминуче. Адже чим сильніше діюча податкова система буде пригнічувати виробництво, тим швидше воно буде «згортатись» або «йти у тінь». Просте зниження податкового тиску у межах діючої податкової системи, можливо, й полегшить ситуацію на якийсь час, але не вирішить проблему в принципі. Адже разом з існуванням тіньового сектору економіки, існує ще ряд проблем, що виникають в певній мірі через застосування чинних норм податкового законодавства, а саме:

  • зростання нерівності у розподілі доходів;
  • низький рівень інвестиційної привабливості;
  • високий рівень безробіття;
  • зростання вартості робочої сили;
  • значна частка неофіційних доходів населення і бізнесу;
  • незаконний позабанківський готівково-грошовий обіг;
  • висока частка контрабанди та контрафакту тощо.

Можна сказати, що наведені вище проблеми переплітаються між собою у межах тінізації економіки та проблем нерівності у розподілі доходів.

Далі у табл. 2 наведемо, на наш погляд, основні можливі напрями реформування податкової системи, на які на сьогодні потрібно звернути пильну увагу і проводити у цих межах ґрунтовні науково-практичні дослідження. Зауважимо, що ефект буде тоді, коли буде дотримуватись комплексність та виваженість у прийнятті тих чи інших політичних рішень.

Таблиця 2

Основні актуальні напрями реформування податкової системи України*

№ з/п Загальна характеристика напряму реформування
1 Реформування державної податкової служби, у т. ч. можливість застосування ризик-менеджменту
2 Хоча адміністрування ПДФО є непростим в країнах, що мають проблеми в податковій системі, досвід використання прогресивної шкали оподаткування доходів громадян може бути цікавим до вивчення. Адже платники податків з високим рівнем доходу можуть і повинні оподатковуватися більш ефективно, і не менш важливо побудувати більш широке сприйняття справедливості в оподаткуванні
3 ПДВ має вагоме фіскальне значення (має більш фіскальну аніж стимулюючу функцію) однак даний дохідний потенціал в багатьох випадках вимагає розширення бази оподаткування, шляхом перегляду пільг, уніфікації та/або перегляду в сторону зменшення ставок оподаткування, підвищення податкової дисципліни (дотримання податкового законодавства) тощо, що буде більш ефективним та справедливим аніж підвищення основної ставки оподаткування
4 Податкові стимули, у т. ч. звільнення від сплати податку на прибуток підприємств у вільних економічних зонах, продовжують руйнувати податкові надходження від податку через високу мобільність капіталу, а також впливати на рівень залучення іноземних інвестицій. У будь-якому випадку, в найближчі роки податок на прибуток підприємств може піддаватися постійному тиску з боку глобалізаційних процесів, тому у межах міжнародної податкової конкуренції в усьому світі існує тенденція до зниження ставок корпоративного податку. Однак потрібно пам’ятати, що просте зниження ставок податків – важливий, але далеко не головний крок у створенні ефективної податкової системи. Також лише зниження податкових ставок автоматично не призводить до виходу суб’єктів господарювання з «тіні»
5 Міжнародне структурування бізнес-процесів, що призводить до збільшення прибутку від транснаціональних корпорацій та промислово-фінансових груп, викликає дедалі більше занепокоєнь. Адже з метою мінімізації податкових зобов’язань суб’єкти господарювання штучно перерозподіляють доходи та витрати між бізнес-процесами у різних країнах. Розміщуючи бізнес процеси з виробництва товарів або послуг у країнах з більш дешевими ресурсами, додану вартість, створену в результаті цих бізнес-процесів, компанії штучно акумулюють на бізнес-процесах, пов’язаних з управлінням, та розміщують їх на територіях з низьким або нульовим рівнем оподаткування. Саме це є каталізатором у потребі перегляду податкової законодавчої бази
6 Підвищення ефективності та публічності (доступності інформації) державних витрат, що фінансуються за рахунок податків та зборів, може сприяти підвищенню рівня довіри громадян та може вплинути на добровільне дотримання податкового законодавства

Даний перелік не потрібно вважати вичерпним, а лише орієнтовним та таким, що наштовхне на подальші напрями реформування, що стосуються окремих аспектів адміністрування податків та зборів в Україні.

 

Разом з тим, система податків та зборів має бути простою, справедливою, компактною, ефективною, а також адміністрування податків має бути здешевленим, адже збір деяких податків та/або зборів обходиться державі дорожче, аніж надходження від самого податку/збору.

З огляду на це, вважаємо, що в пріоритеті можуть стати можливості перегляду (реформування) елементів таких податків як:

  • ПДФО, оскільки даний податок має тісний кореляційний зв’язок з нерівністю розподілу доходів та часткою неофіційних доходів населення;
  • ПДВ, адже додана вартість, створена у тіньовому секторі не потрапляє під оподаткування.

Також паралельним, з боку адміністрування податків, а саме контролю, можуть стати зміни в частині застосування реєстраторів розрахункових операцій (далі – РРО) в контексті зменшення рівня позабанківського готівково-грошового обігу, а також контрабанди та/або контрафакту.

Отже, кожна країна мас розробляти власний пакет податкових реформ, а також мати політичну волю, що є важливим у досягненні успіху у процесі реалізації будь-яких нововведень. І хоча немає єдиного підходу для всіх one size fits all»), але є міжнародні уроки, які можуть допомогти країнам (у т. ч. Україні) керуватися у процесі розробки та впровадження податкової реформи.

Подальша робота може заключатись в:

  1. Вивчення міжнародної практики адміністрування ПДФО і ПДВ з метою напрацювання рекомендацій щодо можливого реформування у вітчизняних реаліях. Враховуючи наведений вище рейтинг International Tax Competitiveness Index, виправданим може стати вивчення, наприклад, досвіду 3-ки країн що займають 1-3 місця, що свідчить про ефективність системи індивідуального прибуткового оподаткування.

Окрім того, військовий збір (Militarylevy), потребує перегляду і можливо перекладення на інших платників податків, так як проаналізувавши вибірку з більше ніж 160 країн даний збір існує лише в Україні у межах оподаткування доходів фізичних осіб.

  1. Дослідження технології блок-чейн для запровадження в адмініструванні
  2. Подальшому звернути увагу на застосування РРО та оподаткування:
  • грального бізнесу;
  • інтернет торгівлі (більшість видають товарні, а не фіскальні чеки, тим самим уникаючи оподаткування);
  • транснаціональних корпорацій за рахунок використання режиму оподаткування контрольованих іноземних компаній (практика країн ОЕСР).

Потрібно розглядати окремо кожен напрям реформування почергово.

 

[1] Точка біфуркації – критичний стан системи, при якому система стає нестійкою щодо флуктуацій (у нашому випадку економіко-соціальних коливань) і виникає невизначеність: чи стане стан системи хаотичним або вона перейде на новий, більш диференційований і високий рівень впорядкованості. В життєвому сенсі, точка біфуркації – це точка перелому, переходу. Такий момент часу життя індивіда, коли найменший збіг обставин круто змінює цього самого індивіда.

[2] Різниця у цифрах не має дивувати, адже міжнародні організації використовують різні підходи до оцінки, а також мають різні вибірки країн та їх економіко-соціальних показників.

[3] Саме конкурентоспроможна та нейтральна податкова система сприяє стабільному економічному зростанню, привабливому інвестиційному кліматові при збільшенні достатнього розміру доходів для забезпечення державною першочергових завдань.

свіжі новини