Аналіз стану організації міжвідомчої взаємодії митниці та інших державних органів при здійсненні митних процедур

5 Жовтня 2016

1.Аналіз проблеми та її причин:

• прояви проблеми

За даними Рейтингу Всесвітнього банку DoingBusiness та «Архиву Єдиного Вікна» Європейської Комісії з економіки при ООН (United Nations Economic Comission for Europe), середня тривалість розмитнення з урахуванням термінів проходження інших видів державного контролю в Україні на сьогодні складає 96 годин, у той час як в країнах Європи 1-2 години (Німеччина – 1 година, Фінляндія та Швеція – 2 години). Середні витрати на розмитнення з урахуванням витрат на здійснення інших видів державного контролю складають в Україні 292$. У країнах Європи: Німеччина 45$, Швеція 55$, Фінляндія 70$. Для порівняння, у провідних транзитних азійських мегаполісах Сінгапурі та Гонконгу, терміни проходження процедур складають відповідно 10 хвилин та 1 годину, витрати бізнесу – 37$ та 52$.

• проблема, її масштаб і вплив

Передбачені нормами Митного кодексу України, низкою спеціальних законів та підзаконних нормативно-правових актів види та форми контролю товарів, які переміщуються через митний кордон України юридичними і фізичними особами, створили на сьогоднішній день занадто складні, непрозорі для суспільства процедури проходження цих видів контролю. Крім того, має місце неузгодженість між діями та вимогами різних органів, дублювання функцій контролю.

Окремою проблемою є невідповідність деяких норм законодавству ЄС і необхідність імплементації норм ЄС до українського законодавства.

Складність процедур вимагає від підприємців відволікання часу на отримання глибоких спеціальних знань нормативних документів щодо видів контролю та особливостей їх проходження (а також витрат часу та матеріальних ресурсів для забезпечення виконання всіх вимог) або збільшення матеріальних витрат для отримання послуг досвідчених посередників.

Непрозорість та передбачені процедурами можливості уповільнювати контроль у часі (наприклад, надання додаткових документів або проведення додаткових досліджень) несе певні корупційні ризики.

Така ситуація не тільки не сприяє прискоренню товарообігу і розвитку економіки, а й негативно впливає на ставлення суспільства до держави та псує імідж України в міжнародних економічних відносинах.

• причини виникнення проблеми

Основними причинами, які створюють проблему, є:
– неузгодженість як нормотворчої діяльності, так і практичних дій з реалізації контрольних функцій з боку державних органів та установ, які відповідають за той чи інший напрямок контролю (на кшталт лебедя, рака та щуки з відомої басні);
– розмиття відповідальності між відомствами перед державою, бізнесом та громадянами за негативні наслідки існування системи контрою як такої і в конкретних випадках завдання реальних збитків;
– небажання керівників та посадових осіб контролюючих органів звужувати або втрачати свої повноваження та важелі впливу на систему контролю, пов`язане у тому числі і з корупційною складовою;
– низький рівень розвитку у напрямку використання ІТ в більшості контролюючих органів;
– відсутність фінансування для побудови сучасних інформаційних систем, які дозволили б значно скоротити у часі та спростити по формі міжвідомчу взаємодію при здійсненні контрольних функцій.

• зацікавлені сторони, хто має переваги і хто страждає від проблеми

Зацікавленими сторонами є український бізнес, який займається зовнішньою торгівлею; громадяни України; митна служба та інші державні органи, які здійснюють свої повноваження згідно компетенції в системі контролю зовнішньоекономічної діяльності; підприємці, які надають послуги у сфері ЗЕД, насамперед перевізники та митні брокери. Існуюча система взаємовідносин не збалансована і надає переваги контролюючим органам та створює передумови існуванню корупційних схем для роботи тіньового бізнесу. Основними сторонами, які страждають, є легальний бізнес та громадяни, причому не тільки під час здійснення митних процедур, а і на внутрішньому ринку. Легальний бізнес стикається з недоброчесною конкуренцією, а громадяни – з недоброякісною продукцією.

• наслідки, якщо проблему не буде вирішено

Проблема є однією з ключових на шляху до оголошеної урядом України програми лібералізації ведення бізнесу, подолання негативних явищ в економіці та покращення інвестиційного клімату. Якщо її вирішенню не приділяти увагу, складно розраховувати на спрощення ведення бізнесу, суттєве пожвавлення зовнішньої торгівлі, усунення недоброчесної конкуренції та якості товарів на внутрішньому ринку. Як слідство – посилюватиметься негативне ставлення бізнес-середовища до державних інституцій. В міжнародних економічних відносинах наявність цієї проблеми заважатиме Україні посісти своє місце у міжнародному розподілі праці.

2. Оцінка чинної політики щодо проблеми:

• яким чином регулюється проблема?

Міжвідомча взаємодія митниці та інших державних органів, які здійснюють свої повноваження згідно компетенції в системі контролю зовнішньоекономічної діяльності, регулюється Митним кодексом України, низкою спеціальних законів України про встановлення обмежень та заборон при переміщенні через митний кордон України та здійснення певних видів контролю. Порядки та процедури контролю закріплені нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України та наказами органів виконавчої влади, до функцій яких належить забезпечення виконання відповідних видів контролю.

• хто (які органи) за це відповідають?

За забезпечення взаємодії митниці та інших державних органів виконавчої влади відповідає Кабінет Міністрів України.

• чи були спроби вирішити проблему, які результати, чому?

У 2011 році з метою впорядкування взаємодії контролюючих органів в пунктах пропуску через державний кордон України було видано 2 постанови Кабінету міністрів, якими було запроваджено здійснення митними органами у пунктах пропуску через державний кордон України інших видів контролю у формі попереднього документального контролю. На митників на кордоні було покладено контроль поданих документів для здійснення відповідного виду контролю та визначення на підставі поданих документів необхідності залучення відповідних фахівців уповноважених органів безпосередньо на кордоні. В інших випадках контроль здійснюють уповноважені органи у митниці призначення. Впровадження такої системи контролю дозволило скоротити час простою транспорту на кордоні, зменшити завантаженість фахівців уповноважених органів та зробити процедуру більш прозорою для бізнесу. Ця спроба вирішила проблему лише частково, оскільки стосувалась тільки однієї площини взаємодії, крім того, процедури взаємодії побудовані на використанні паперових носіїв інформації.

Можливість використання інформаційних технологій при митному оформленні була закріплена на законодавчому рівні з прийняттям у 2012 році діючого Митного кодексу. За даними офіційних джерел ДФС, 95% митних декларацій оформлюються зараз в електронному вигляді. Згідно Митного кодексу України, з 01.01.2017 року документи, необхідні для здійснення митного контролю та оформлення, мають надаватись іншими органами державної влади в електронній формі із застосуванням ЕЦП. Однак, фактично, далеко не всі державні органи готові співпрацювати з митницею виключно в електронному вигляді.

• в чому полягають помилки/перешкоди попередніх спроб вирішити проблему?

Вирішенню проблеми як у площині подальшої уніфікації процедур взаємодії, так і у напрямку розширення використання існуючої автоматизованої системи митного оформлення, заважала ціла низка суб`єктивних та об`єктивних причин, насамперед – відсутність належного матеріально-технічного забезпечення, міжвідомче розмежування, різний рівень розвитку інформаційних технологій серед державних органів, відсутність політичної волі на більш високих рівнях влади.

• хто виграє/програє від зміни наявної політики?

Безумовними союзниками у реалізації проекту буде український бізнес, що займається зовнішньоекономічною діяльністю, як його окремі представники, так і бізнес-асоціації, галузеві організації, бізнес-омбудсмен. Також підтримають реалізацію основні надавачі послуг у сфері ЗЕД – перевізники та митні брокери.

Потенційно в реалізації проекту можуть бути не зацікавлені окремі посадові особи державних органів, яких влаштовує існуюча система взаємодії тим, що:
– розмиває їх персональну відповідальність за дії та/або бездіяльність, які спричиняють негативні наслідки для бізнесу;
– забезпечує повноваженнями та важелями впливу на систему контролю, пов`язаними у тому числі і з корупційною складовою.

3. Варіанти рішення проблеми та рекомендації (щодо найбільш ефективного варіанту).

Найбільш перспективним варіантом вирішення проблеми вбачається запровадження принципу Єдиного вікна, який має позитивні результати реалізації в багатьох країнах світу. До розв`язання проблеми, яку роками не можуть самостійно вирішити між собою органи влади із збереженням інтересів бізнесу та суспільства, пропонується залучити поряд з посадовцями також галузеві асоціації, громадські організації, експертів, фахівців з інформаційних технологій. Під час побудови нової моделі взаємовідносин треба не тільки почути проблемні питання взаємодії з боку бізнес-середовища, а й звернутись до міжнародного досвіду впровадження принципу Єдиного вікна при організації взаємодії контролюючих органів під час здійснення митних процедур. З метою прискорення впровадження, пропонується спиратись на існуючий стан автоматизації митного оформлення в митниці та йти шляхом його приведення до моделі за принципом Єдиного вікна. Паралельно розробити пакет нормативно-правового забезпечення нових процедур взаємодії, які задовольняють меті, та забезпечити супровід їх прийняття. З урахуванням наявності ризиків негативного суб`єктивного впливу з боку незацікавлених сторін, забезпечити силами залучених до розробки галузевих асоціацій та експертів моніторинг впровадження нових процедур взаємодії.

4. Розрахунки впливу найбільш ефективного варіанту на цільові групи: влада, підприємці, суспільство, іноземні партнери (іноземний бізнес).

За результатами вирішення проблеми буде створено принципово інші механізми взаємодії митниці з бізнес-середовищем та контролюючими органами, які здійснюють свої повноваження при переміщенні фізичними та юридичними особами товарів через митний кордон України.

Ці механізми забезпечать ризикоорієнтований підхід до вибору об`єктів та суб`єктів контролю, використання сучасних інформаційних технологій, що підвищить ефективність здійснення всіх видів контролю за рахунок поліпшення координації дій відповідних органів.

Буде суттєво скорочено час на здійснення митних процедур, витрати легального бізнесу та громадян на здійснення інших видів державного контролю, зменшено корупційні ризики.

Як наслідок – покращення зручності проходження митних процедур, бізнес-клімату як у сфері ЗЕД, так і на внутрішньому ринку.

Вирішення проблеми сприятиме Програмі дій уряду по лібералізації ведення бізнесу та покращенню інвестиційного клімату і збільшенню довіри до влади з боку суспільства.