РОЛЬ НЕУРЯДОВИХ ОРГАНІЗАЦІЙ В ЛІБЕРАЛІЗАЦІЇ ПОДАТКОВОГО ЗАКОНОДАВСТВА

28 Грудня 2018

Олена Хотенко, Голова Ради Інституту податкових реформ

Бюджет є одним з найважливіших публічних документів, розроблених урядом, що виражає пріоритети та зобов’язання держави на відповідний рік. Враховуючи його широке значення для громадян країни, бюджет має бути предметом широкого розгляду та обговорення, адже кількісне вираження дохідної та витратної частин бюджету залежить від економічного стану країни. На сьогодні досить активно в обговореннях піднімається питання лібералізації економіки. Простими словами лібералізація заключається у звільненні економіки від надмірного управлінського впливу державної влади та розширенні прав та свобод економічних дій господарюючих суб’єктів, в першу чергу, в політичній, економічній, культурній та інших сферах суспільних відносин.

Одним з основних напрямків лібералізації економіки в Україні та удосконалення умов господарювання є спрощення адміністрування податків та зборів, а також зниження податкового навантаження на суб’єктів господарювання. Це пояснюється тим, що податкова політика є невід’ємною частиною соціально-економічної політики країни і тому розвивається і змінюється разом з пріоритетами держави, які, як правило, зазначаються в ключових стратегічних документах країни на відповідні роки.

Наприклад, на сьогодні важливими є такі документи як:

• Щорічне послання Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України в 2018 році (звернення датовано 20 вересня 2018 року);
• Програма діяльності Кабінету Міністрів України (План пріоритетних дій Уряду на 2018 рік);
• Середньостроковий план пріоритетних дій Уряду до 2020 року;
• Стратегія сталого розвитку «Україна-2020»;
• Стратегічний план діяльності Міністерства фінансів України на 2018-2021 рр. (оприлюднено 20 грудня 2018 року);
• Меморандум України з МВФ «Про економічну та фінансову політику в рамках нової програми на 2018-2020 роки» (датовано 05 грудня 2018 року) тощо.

Основним, що визначає ліберальну податкову систему як таку є:

• створення унікальних фіскальних умов для розвитку бізнесу та відновлення економіки країни;
• розв’язання найбільш болючих проблем у сфері оподаткування, зокрема зниження рівня податкового навантаження на фонд оплати праці;
• оздоровлення інвестиційного клімату;
• виведення економіки з тіні – встановлення обґрунтованих ставок податків та спрощення адміністрування з метою стимулювання легалізації бізнесу;
• стабільність та передбачуваність податкового законодавства.

Згаданий вище напрямок лібералізації податкового законодавства та вітчизняної економіки в цілому не замикається виключно на пропозиціях профільних міністерств та відомств (наприклад, Мінфіну, ДФС України тощо), а враховує також ініціативи народних депутатів, представників Секретаріатів Комітетів Верховної Ради України, представників наукових кіл, власне самих суб’єктів господарювання та неурядових (у т. ч. громадських) організацій.

Саме історія розвитку громадянського суспільства в умовах незалежної України довела спроможність  та виправданість головної місії неурядових організацій – стати громадським голосом для вирішення актуальних питань та проблем різних груп населення через побудову ефективного діалогу з державою.

Найбільш показовим прикладом урахування у даному напрямі думок компетентних представників неурядових організацій стала ініціатива щодо проведення податкової лібералізації, започаткована у 2015 році шляхом реєстрації законопроекту «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо податкової лібералізації» від 26.10.2015 р. № 3357 [[1]]. Ключовим у даному законопроекті є пропозиції знизити ставки прямих податків, перейти до оподаткування розподіленого прибутку, спростити адміністрування і ввести мораторій на 3 роки щодо змін базових елементів податків і зборів.  Не дивлячись на три річну давність реєстрації даного законопроекту, ідеї, закладені у ньому, не канули в лету, адже відповідно до реєстраційної картки нормативно-правового акту, він був включений до порядку денного дев’ятої сесії Верховної Ради України восьмого скликання (постанова ВРУ від 18.09.2018 р. № 2543-VIII).

Показовість даного прикладу викликана тим, що у свій час Міжнародний валютний фонд (МВФ) заявив, що податкову реформу, розроблену депутатами Верховної Ради України без участі Мінфіну, а також зауважень і рекомендацій бізнес-спільноти та представників неурядових організацій, не можна приймати у тому вигляді, в якому вона є.

У підтвердження наведемо цитату тогочасного представника МВФ в Україні Жерома Ваше: «… За нашою поточною оцінкою законопроекту, зареєстрованого в парламенті в минулий понеділок, він призведе до скорочення податкових надходжень на 9-10 % ВВП. Це велетенська сума. У міжнародному порівнянні вона майже безпрецедентна … ».

Згаданий нормативно-правовий акт можна віднести до одного із ряду базових законопроектів, які урядовці визначали як основні правила оподаткування у межах середньострокового та стратегічного бачення розвитку національної податкової системи.

Однак виникає цілком закономірне питання. Чому всі реформаторські спроби в значній мірі були безуспішними?

Більшість експертів схилялось до думки, що ідеї парламенту гарні, але це не привід міняти податкову модель. Також не факт що до цього був готовий Мінфін, який відповідає за наповнення бюджету. Країна в кризі. А багато починань, що стосуються зниження ставок, можуть збільшити бюджетні діри. Хоча, з іншого боку, виведення зарплат з тіні і їх зростання збільшить купівельну спроможність, активізує роботу економіки

Однак, однозначної відповіді, не було на це питання, що пояснюється існуванням цілого комплексу причин, які, накладаючись одна на одну, тільки погіршували ситуацію.

Перша причина полягає в тому, що більшість нормативно-правових актів, що стосуються податкових змін, не містили достатнього наукового та практичного обґрунтування. Друга причина, що внесені зміни були м’яко кажучи не зовсім корельовано із загальною стратегією розвитку України. Третя – пасивністю більшої частини суспільства на перших етапах становлення незалежності нашої країни, в питаннях оцінки податкових нововведень.

Зараз це вже не так. Більш того головною рушійною силою змін є, як раз не держава або вплив ззовні, а громадянське суспільство, здатне впливати на політичні рішення в нашій країні. Безпосереднім результатом всіх протестних рухів і подій стала зміна соціального портрета українського суспільства. Особливо після Революції гідності українці стали іншими. Тепер вони впевнені, що стару систему можна змінити і не згодні знову зі своєї кишені оплачувати неспроможні спроби держави реформувати країну. Тепер громадські організації та інститути є локомотивом змін в країні, майданчиком для суспільної дискусії і вироблення єдиної стратегії.

У контексті цього Інститут податкових реформ як громадська організація також не залишається осторонь. Щонайменше у межах податкової лібералізації було розроблено проект Закону «Щодо лібералізації системи адміністрування податків та спрощення умов ведення бізнесу», що мав на меті переформатування підходів до організації державної податкової справи як сфери діяльності виключно посадових осіб Державної фіскальної служби України через делегування державних функцій у приватний сектор [[2]].

Отже, неурядові організації є складовою частиною будь-якого суспільства, що існує в умовах демократичного режиму. Залежно від особливостей кожного окремого суспільства відрізняються тільки кількість цих організацій та обсяг дій, які вони виконують. Вони є невід’ємною умовою і необхідною складовою політичного процесу і формальної політичної структури демократичної держави. Співпрацюючи з органами влади, політичними партіями, народними депутатами, міністерствами та відомствами у складі робочих груп та впливаючи на громадську думку, неурядові організації здатні досягти необхідних політичних рішень у межах можливих напрямів реформування вітчизняної податкової системи. Отже, неурядові організації є важливим фактором соціального і політичного життя, а також прискорюють демократичні процеси і роблять їх незворотними.

Західні джерела розрізняють наступні види організацій [[3]]:

1. Громадські організації (Civil society organizations) – формальні і неформальні групи індивідів або асоціацій, які не належать ні владним, ні бізнес-структурам.
2. Неурядові (недержавні) організації (Non-governmental organizations), які часто плутають з поняттям громадянського суспільства. Насправді вони становлять лише верхівку «айсберга» громадянського суспільства. Вони займаються питаннями гуманітарної допомоги, захисту прав людини, екологічної безпеки. Розрізняють неурядові організації з членством і без нього.
3. Неурядові організації з розвитку (Non–governmental development organizations) – організації, що займаються пошуками шляхів залучення коштів з метою розвитку певного регіону. Розрізняють організації північного і південного типів. Північні – працюють тільки в напрямку розвитку регіонів. Південні залучаються і до інших проектів на місцевому рівні.
4. Регіональні організації (Community–based organizations) – це невидима частина «айсберга» громадських організацій, що знаходяться під шаром неурядових організацій. Зазвичай це організації з членством, які розташовані і діють в межах певного регіону. Регіональні організації не завжди формально зареєстровані. Вони складаються з гуртків, груп інтересів, клубів. Ці організації працюють на волонтерських засадах, хоча і отримують гранти від недержавних організацій.
5. Представницькі неурядові організації (Advocacy NGOs) – організації, що не мають індивідуального членства, а складаються з професійних груп або регіональних неурядових організацій, що прагнуть розширити свої права шляхом колективних зусиль в місцевих асоціаціях і державних структурах. Вони можуть мати місцевий, регіональний, національний і міжнародні масштаби. Представницькі організації забезпечують тренінги, збір інформації та проведення досліджень для своїх членів.
6. Асоціації груп інтересів (Interest group associations) – це асоціації професіоналів. Профспілки найбільш повно представляють цю групу організацій. Неурядові організації відрізняються від профспілок тим, що вони формально є відповідальними тільки перед собою, тоді як профспілка звітує перед своїми членами.

Неурядові організації в Україні офіційно не мають права на здійснення законодавчої ініціативи. Тому лобіювання є єдиним «прямим» шляхом представлення суспільної думки та інтересів суб’єктів господарювання.

Так, податковий контроль є одним із видів фінансового контролю, серед підвидів якого виділяють і громадський контроль. Саме його реалізацією і займаються неурядові організації – представники громадськості. Цілі таких організацій заключаються у підвищенні рівня правової обізнаності платників податків, формуванні податкової культури та захисті прав сумлінних платників податків. Тому можна стверджувати, що в загальному цілі та завдання неурядових організацій у межах адміністрування податків та зборів  аналогічні із незначними варіаціями, що залежать від місії створення тієї чи іншої організації.

Існує інформація, що в Україні щороку кількість неурядових організацій збільшується на 1-2 тис. організацій і становить уже більше 40 тис. Із загальної маси переважна їх частина (понад 90%) діє в регіонах або на місцевому рівні, більше 4% є загальнонаціональними і 1% – міжнародними.

Локація найбільшої кількості неурядових організацій у столиці України є показовою, адже саме м. Київ є центром прийняття важливих політичних рішень щодо реформування тієї чи іншої сфери, зокрема податкової політики країни.

І тут постає питання: які ж чинники призвели до безпрецедентного системного зростання кількості неурядових організацій в Україні?

Аналіз дозволив нам виокремити щонайменше шість взаємопов’язаних між собою причин даного процесу, а саме:

1) демократизація та ідеалізація громадянського суспільства: врахування суспільних думок та збільшення рівня відкритості даних стало сприятливими умовами для розвитку неурядових організацій;

2) зростання попиту на незаангажований аналіз та подання оперативної інформації: суспільство «бомбардується» несистемною та ненадійною інформацією, при цьому неурядові організації можуть збирати достовірні дані, узагальнювати та систематизувати їх, надаючи при цьому висновки та рекомендації;

3) зростання кількості державних та недержавних міжурядових організацій (наприклад, СОТ, Світовий банк, Міжнародний валютний фонд тощо);

4) розвиток інформаційно-комунікаційних технологій: розширення зони покриття Інтернету призвело до недорогого, миттєвого і в значній мірі нерегульованого потоку інформації, тому важко обмежити приплив інформації з точки зору авторитарних урядів;

5) глобалізація фінансування діяльності неурядових організацій: питання фінансування є важливим, адже багато організацій працюють з невеликими бюджетами та штатом експертів. Практика показує що більша частина фінансування надходить від розвинутих країн до країн, що розвиваються, або країн з перехідною економікою. Разом з тим іноземне фінансування викликає питання про довіру до фінансованої неурядової організації, що вимагає більшої прозорості та складності у формуванні звітності, коли у діяльності таких організацій приймають участь  міжнародні донори;

6) низька ефективність діяльності державного сектору: ерозія довіри до лідерів країни та урядових інституцій, що спричинено нескінченними скандалами, в яких беруть участь представники владних структур та народні депутати. Саме низька ефективність діяльності народних обранців змушує громадян ставити під сумнів легітимність уряду. Саме у такий момент недовіри діяльність неурядових організацій, що захищають інтереси громадськості, є найбільш виправданим.

Потрібно додати, що у допомогу неурядовим організаціям з 2016 року стало виконання державною умов  Міжнародної хартії відкритих даних [[4]]: перш за все, робити урядові дані відкритими за замовчуванням. Відповідальним органом стало Державне агентство з питань електронного урядування України [[5]]. У процесі реформування державні органи України публікують все більше відкритих даних з різних сфер діяльності. І ці дані допомагають зробити державний апарат прозоріше і посилити економіку країни. У рейтингу Open Data Barometer від World Wide Web Foundation Україна отримала у 2018 році 47 балів по 100-бальній шкалі, що показує зростання на 25 балів порівняно з 2015 роком, коли це було 22 бали (2-ге видання звіту) [[6]]. Звіт містить 30 країн, які взяли на себе конкретні обов’язки по захисту відкритих даних або прийняли умови Міжнародної хартії відкритих даних. Лідером є Канада та Великобританія із 76 набраними балами (група «Чемпіони»). Україна знаходиться у групі «Претенденти», оскільки має менше 65 балів.

Також відповідно до дослідженням «Економічний потенціал відкритих даних для України» [[7]], open data вже принесла більше 700 млн дол. США в економіку країни в 2017 році. Якщо тенденція збережеться, то в 2025 році українська економіка отримає близько 1,4 млрд дол США, що становить 0,92% ВВП країни. Автори дослідження вважають, що обсяг ринку відкритих даних в Україні буде прямо залежати від того, наскільки просунеться держава в розвитку відповідної екосистеми в найближчі 5-10 років.

Яскравим прикладом значного впливу неурядових організацій на прийняття політичних рішень у межах реформування податкової системи є досвід США, а саме функціонування двох організацій, а саме:

1) Американці за податкову реформу (Americans for Tax Reform – ATR) [[8]] – впливова некомерційна організація, яка виступає проти будь-якого збільшення податкового тиску в США. Кількість членів – 60 000. Організація була заснована Гровером Норквістом (Grover Norquist) у 1985 році за ініціативою тогочасного президента США Рональда Рейгана. З 1992 року ATR проводить щотижневі збори консервативних і республіканських активістів у форматі «без преси і не під протокол» з метою узгодження своїх дій і стратегії поведінки. Дуже швидко такі «зустрічі по середах» стали важливим вузловим центром консервативних і республіканських політичних організацій США.

2) Союз захисту платників податків (The Taxpayers Protection Alliance – TPA) [[9]] – є неприбутковою непартійною організацією, спрямованою на просвітництво громадськості через дослідження, аналіз і поширення інформації про вплив держави на економіку. Залучаючи громадськість – платників податків, TPA змушує політиків нести відповідальність за вплив їх професійної діяльності на суспільство і пропонує практичні способи вирішення проблем дефіциту бюджету та державного боргу. TPA інформує громадськість про неефективну діяльність держави, а також шахрайства і зловживання владою з боку чиновників.

Отже, вітчизняних неурядовим організаціям, що функціонують у межах  підтримки процесу реформування податкової політики є на кого рівнятись та враховувати кращий світовий досвід в організації діалогу неурядова організація-суспільство-держава.

У результаті відмітимо, що участь неурядових організацій у процесі лібералізації податкового законодавства є важливою та затребуваною у сучасних економіко-соціальних умовах. Дійсно, активно розвинене громадянське суспільство може дисциплінувати державу, просувати (лобіювати) інтереси різних груп населення, забезпечувати їх активну участь в політичному житті. Однак політичні структури повинні розуміти, що їх компетентність має бути на високому рівні, щоб була можливість конкурувати із представниками громадськості у межах задоволення чи спростування затребуваних суспільством податкових змін.

Вважаємо, що зміна податкової системи має відбуватися згідно з таким алгоритмом:

1) виявлення проблеми;

2) з’ясування причин існування проблеми;

3) визначення можливих способів вирішення;

4) імплементація оптимального способу;

5) виконання та реалізація зміни;

6) оцінка результативних показників внесених змін.

При цьому застосування експертного потенціалу, що представляється у межах функціонуючих неурядових організацій, має бути максимально ефективним.

[1] Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо податкової лібералізації: проект закону від 26.10.2015 р. № 3357. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=56874.

[2] Запровадження інституту «податкового едвайзера». Інститут податкових реформ. URL: https://ngoipr.org.ua/active-question/zaprovadzhennya-instytutu-podatkovogo-edvajzera/

[3] Сибига И.  Лоббизм как механизм влияния неправительственных организаций на государственные структуры Украины. URL: http://www.info-library.com.ua/libs/stattya/6609-lobizm-jak-mehanizm-vplivu-neurjadovih-organizatsij-na-derzhavni-strukturi-ukrayini.html

[4] The Open Data Charter. URL: https://opendatacharter.net/

[5] Положення про Державне агентство з питань електронного урядування України: постанова КМУ від 01.10.2014 р. № 492. URL: https://old.e.gov.ua/polojennya

[6] Open Data Barometer. URL: https://opendatabarometer.org/leadersedition/report/#table1

[7]Економічний потенціал відкритих даних для України-2018. URL: http://tapas.org.ua/wp-content/uploads/2018/04/1524641131.pdf

[8] Americans for Tax Reform. URL: https://www.atr.org/

[9] The Taxpayers Protection Alliance. URL: https://www.protectingtaxpayers.org/