Право вето як останній бастіон податкового суверенітету держав-членів ЄС під тиском Європейської Комісії
21 Січня 2019
Олена Хотенко, Голова Ради Інституту податкових реформ
Що трапилось?
Європейська Комісія прийняла рішення про спробу ініціювання обговорення ідеї зміни існуючого механізму прийняття рішень в ЄС. Такий крок був здійснений 15 січня 2019 р. шляхом оприлюднення повідомлення “До більш ефективного та демократичного прийняття рішень в сфері податкової політики ЄС”. В його основі – висловлена ще раніше ідея Ж.-К. Юнкера як очільника Європейської Комісії: “Що стосується важливих рішень спільного ринку, то я хотів би, щоб Європейська Рада частіше та простіше приймала рішення через кваліфіковану більшість – і з рівним залученням Європейського Парламенту. Ми не потребуємо для цього зміни установчих договорів”.
Суть пропозиції зводиться до необхідності відмови від застосовної сьогодні спеціальної процедури нормотворення державами-членами ЄС. Остання передбачає, що з усіх органів управління ЄС саме Європейській Раді належать виключні повноваження щодо прийняття рішень у сфері оподаткування, що передбачено ст. 113 та ст. 115 Договору про функціонування ЄС. Обидві норми чітко вказують на те, що жоден інший орган не може приймати рішення стосовно податкової політики ЄС, окрім Європейської Ради. Важливою особливістю згаданого органу є те, що його склад не є виборним, а формується за рахунок голів держав або урядів держав-членів ЄС.
Разом з тим, найбільшою проблемою, на думку Європейської Комісії, є те, що згаданими нормами Договору про функціонування ЄС встановлена вимога одноголосності для прийняття рішень щодо податкової політики ЄС. Іншими словами, кожна держава-член ЄС окремо наділена правом вето при прийнятті будь-якого рішення у сфері оподаткування на загальноєвропейському рівні в рамках спеціальної нормотворчої процедури. Варто додати, що за таких умов оподаткування наразі залишається останньою зі сфер регулювання в рамках компетенції ЄС, прийняття рішення в якій базується на одноголосності.
З точки зору ефективності, на думку Європейської Комісії, використання спеціальної процедури нормотворення у сфері оподаткування пов’язане з рядом особливостей, які навряд чи можуть бути названі позитивними:
- надзвичайно складно досягти будь-якого компромісу між усіма державами-членами ЄС, оскільки кожна з них може заблокувати прийняття рішення. У такому випадку держави-члени часто фокусуються на власних національних інтересах, ігноруючи можливості досягнення компромісу для забезпечення загальних інтересів ЄС;
- навіть якщо рішення в Європейській Комісії і досягається, то воно втілює в собі найменший спільник знаменник, що істотно обмежує очікувані позитивні ефекти для бізнес-середовища та громадян ЄС чи робить його імплементацію складнішою;
- одноголосність у сфері оподаткування призводить до деяких небажаних наслідків при прийнятті важливих рішень, адже в окремих випадках держави-члени можуть розглядати свій голос як свого роду “розмінну монету” для забезпечення тиску на позицію Європейської Комісії з інших важливих для себе питань;
- принцип одноголосності поширюється не лише на прийняття рішення, але і на його можливу подальшу зміну, що змушує держави-члени ЄС виявляти надмірну обережність, обмежувати свої амбіції та свідомо послаблювати остаточні приписи;
- полишення без уваги позиції Європейського Парламенту як представницького органу фактично залишає нереалізованим його потенціал у сфері оподаткування, хоча саме його задіяння могло б “забезпечити новий вектор у податкових перемовинах, який би відображав потреби ЄС в цілому”.
Прагнучи бути більш конкретною в описі негативних наслідків існуючого механізму прийняття рішень на загальноєвропейському рівні у сфері оподаткування, Європейська Комісія наводить приклад довгограючого проекту щодо спільної консолідованої бази корпоративного оподаткування, який вперше був зініційований в 2011 р. і в 2016 р. перезапущений, але все ще продовжує залишатись предметом перемовин в рамках Європейської Ради, оскільки вимагає одноголосності. За приблизними підрахунками, реалізація лише цього проекту у довгостроковій перспективі могла б призвести до зростання інвестицій на 3,4 % і забезпечення зростання на рівні 1,2 %. Крім того, ще одним проектом з невизначеними перспективами в контексті існуючої позиції Європейської Ради залишається запропонований минулого року податок на цифрові послуги, який міг би забезпечити до 5 млрд щорічних додаткових доходів та запобігти фрагментації спільного ринку.
Пропоновані зміни
На думку Європейської Комісії, наразі можна виокремити три основні варіанти зміни існуючої ситуації в контексті нормотворення з податкових питань на рівні ЄС:
- Використання механізму поглибленої співпраці, який дозволяє групі держав-членів ЄС кількістю не менше 9-ти налагодити більш тісну взаємодію з певного кола питань, якщо досягти одноголосності щодо вирішення таких питань в Європейській Раді не вдається (наприклад, саме такий вихід у 2013 р. був запропонований для запровадження податку на фінансові транзакції). Разом з тим, очевидно, що запровадження подібного підходу навряд чи стане оптимальним варіантом, зважаючи на звуження географічної сфери дії правил, які будуть прийматися у майбутньому;
- Використання потенціалу ст. 116 та ст. 325 Договору про функціонування ЄС, де перша передбачає можливість застосування кваліфікованого голосування в рамках звичайної нормотворчої процедури для усунення спотворення умов конкуренції, викликаного відмінностями в правилах оподаткування, а друга – застосування механізму кваліфікованого голосування стосовно заходів щодо протидії шахрайству, яке завдає шкоди фінансовим інтересам ЄС, зокрема, і в сфері оподаткування (наприклад, протидія шахрайству з податком на додану вартість, надходження від якого належать до категорії власних ресурсів ЄС). Закладене у відповідні положення обмеження предметної сфери регулювання вказує на те, що і цей варіант навряд чи є найбільш вдалим для вирішення усього комплексу існуючих проблем у сфері оподаткування на загальноєвропейському рівні;
- Реалізація потенціалу ч. 7 ст. 48 Договору про ЄС та ч. 2 ст. 192 Договору про функціонування ЄС, де обидва положення передбачають те, що Європейська Рада своїм рішенням при умові одноголосності може самостійно обмежити сферу застосування вимоги консенсусу на майбутнє. У першому випадку такий крок може бути здійснено стосовно широкого кола податкових питань, рішення щодо вирішення яких прийматиметься з застосуванням голосування за принципом кваліфікованої більшості або взагалі згідно з засадами звичайної нормотворчої процедури, зокрема, з залученням Європейського Парламенту. У другому випадку коло потенційних податкових питань істотно звужується, оскільки стосуватиметься в першу лише заходів податкового характеру для боротьби з кліматичними змінами або для забезпечення належного рівня охорони навколишнього середовища, хоча відповідна норма теж передбачає відхід від одноголосності на користь принципу кваліфікованої більшості при голосуванні.
Саме останній з трьох варіантів мав би стати пріоритетом, особливо підхід на базі ч. 7 ст. 48 Договору про ЄС, як переконані представники Європейської Комісії, наголошуючи при цьому, що компетенція держав-членів ЄС при такому сценарії не змінюється. Передбачено, що імплементація запропонованого варіанту у механізмі прийняття рішень у сфері оподаткування у випадку його затвердження має бути здійснена до 2025 р. у такі чотири етапи:
І. Механізм кваліфікованого голосування застосовуватиметься для заходів, які не мають безпосереднього впливу на права у сфері оподаткування держав-членів, відповідні бази оподаткування та ставки, але прийняття яких є критично важливим для боротьби з ухиленням від сплати податків та уникненням від оподаткування, а також підтримки бізнесу в рамках спільного ринку (наприклад, кроки з удосконалення адміністративного співробітництва та взаємного сприяння між державами у сфері боротьби з неналежною поведінкою платників податків або ініціативи з гармонізації вимог щодо звітності);
ІІ. Поширення механізму кваліфікованого голосування на фіскальні заходи, розроблені для досягнення тих цілей ЄС, які виходять за межі оподаткування (наприклад, боротьба з кліматичними змінами, захист навколишнього середовища, розвиток транспортної системи або системи охорони здоров’я);
ІІІ. Зміщення фокусу уваги в контексті сфери дії механізму кваліфікованого голосування на ті питання оподаткування, які нині в достатній мірі гармонізовані, але потребують перегляду та адаптації до нових обставин, зокрема, йде мова про податок на додану вартість та акцизні збори (нагадаємо для прикладу, що нині ЄС послуговується системою ПДВ розробленою понад 40 років тому, яка є надмірно обтяжливою та вразливою для шахрайства).
ІV. Запровадження кваліфікованого голосування для прийняття рішень стосовно інших податкових ініціатив, які можуть бути необхідні для розвитку спільного ринку та забезпечення належного оподаткування в ЄС відповідно до вимог справедливості та конкурентності (наприклад, прийняття спільної консолідованої бази корпоративного оподаткування або комплексного підходу щодо оподаткування в умовах цифрової економіки).
Реакція
Насамперед варто відмітити рішучість, з якою Європейська Комісія наполягає на необхідності зміни існуючих правил голосування в Європейській Раді з податкових питань: “… питання вже більше не стоїть про те, чи потрібно відійти від одноголосності у сфері оподаткування, але швидше про те, як і коли це зробити”. Як зазначає єврокомісар з економічних та фінансових зв’язків, оподаткування та мит П. Московічі, “ми хочемо запевнити держави-члени, що це в їх інтересах і в інтересах їх громадян поступово перейти до голосування кваліфікованою більшістю … Це не про створення нових компетенцій, нові податки чи гармонізацію податкових ставок, але про початок дискусії навколо того, як забезпечити відповідність очікуванням громадян”. Далі він додає: “Правило одноголосності у сфері оподаткування все більше стає політично застарілим, юридично проблемним та економічно контрпродуктивним. Я усвідомлюю, наскільки чутливою є ця проблема, але це не означає, що її обговорення не на часі. Тож давайте почнемо сьогодні”.
У свою чергу, міністр фінансів Франції Б. ле Мер в одному з своїх недавніх інтерв’ю на радіостанції France Inter обережно заявив, що “одноголосність стосовно податків не є хорошим рішенням”.
Оптимізму Європейської Комісії не поділяють окремі держави-члени. Першою про свою принципову незгоду заявила Ірландія устами речника міністра фінансів П. Донах’ю: “Оподаткування є компетенцією суверенних держав-членів і рішення на рівні Європейської Ради з податкових питань вимагає одноголосності … Ірландія не підтримує будь-яких змін того, як узгоджуються податкові питання на рівні ЄС”.
За інформацією ресурсу Politico, під час одного з заходів за участі дипломатів держав-членів ЄС на початку січня вже 2019 р. при обговоренні відповідної ініціативи Європейської Комісії їх голоси поділились таким чином: 1) Ірландія, Мальта, Швеція та Кіпр – проти; 2) Франція, Іспанія, Італія та Португалія – за; 3) решта – не визначились.
Враховуючи викладене, поки що зарано говорити про те, який же результат спіткає ініціативу Європейської Комісії щодо відходу від принципу одноголосності при прийнятті рішень у сфері оподаткування, однак вже зараз зрозуміло, що ця дискусія буде непростою. Приймаючи до уваги вітчизняні реалії зауважимо, що Європейська Комісія пропонує, щоб на першому етапі переходу до принципу голосування кваліфікованою більшістю з податкових питань такий принцип мав би застосовуватись при укладенні договорів між ЄС та третім державами, до яких відноситься і Україна, з питань адміністративного співробітництва та взаємного сприяння у сфері боротьби з неналежною поведінкою платників податків.
