ОЦІНКА ВИКОНАННЯ ЗАВДАНЬ КОНЦЕПЦІЇ РЕФОРМУВАННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ТА ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ
14 Лютого 2018
Серебрянська Діна
к.е.н., експерт Інституту податкових реформ
У побудові дієвої системи місцевого самоврядування, спроможної своєчасно й ефективно задовольняти потреби громадян, важливу роль відіграє бюджетна децентралізація, що передбачає передачу певних функцій та повноважень із центрального рівня на місцеві з чітким їх розмежуванням між органами влади. Бюджетна децентралізація є необхідною з точки зору успішного виконання завдань місцевого самоврядування, що сприятиме розвитку і збереженню демократичних засад суспільного життя та задоволення різних потреб населення відповідно до сформованих у тій чи іншій місцевості уподобань. А також є умовою реалізації всіх інших прав і можливостей місцевого самоврядування, які гарантовані йому законодавством. Якщо реалізація заходів бюджетної децентралізації знаходиться під загрозою, то місцева влада перетворюється лише у виконавців доручень держави та не здатна вирішувати місцеві проблеми.
З метою підвищення ефективності функціонування територіальних громад України та зменшення проблем, характерних для процесу формування та використання коштів місцевих бюджетів, у 2014 р. було прийнято основний концептуальний документ у частині запровадження бюджетної децентралізації – Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (далі – Концепція)[1] та план заходів з її реалізації[2].
Мета Концепції – визначення напрямів, механізмів і строків формування ефективного місцевого самоврядування та територіальної організації влади для створення і підтримки повноцінного життєвого середовища для громадян, надання високоякісних та доступних публічних послуг, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності[3]. Також у 2014 р. було прийнято зміни до бюджетного кодексу в частині реформування міжбюджетних відносин[4]. Відповідно, процес укрупнення територіальних громад, перерозподіл доходів між бюджетами різних рівнів, зміна поділу видаткових повноважень між державною та місцевою владою відбувся з початку 2015 р.
У 2016 р. розпорядженням КМУ №688-р внесено зміни до плану заходів реалізації Концепції[5], які стосувалися розроблення концептуальних пропозицій секторальних реформ у сферах освіти, охорони здоров’я, соціального захисту; проектів законів України про засади адміністративно-територіального устрою щодо посилення відповідальності органів місцевого самоврядування (далі – ОМС) за прийняття рішень, що порушують Конституцію та закони України, статусу та виборів старост, розширення переліку послуг, які надаються через центри надання адміністративних послуг та забезпечення супроводження у Верховній Раді України проектів законів України, необхідних для реалізації реформи, проведення інформаційно-роз’яснювальної роботи, надання консультативно-методологічної допомоги, запровадження в територіальних громадах (передусім в ОТГ) дільничних поліцейських[6]. Кінцевий термін виконання заходів – грудень 2016 р.
У квітні 2017 р. завершився третій рік із моменту зміни бюджетних взаємовідносин. Відповідно до Концепції, 2017 р. є останнім роком реалізації всіх її етапів. Звичайно, цього періоду недостатньо, щоб сформувати ефективне місцеве самоврядування, проте його вистачить, щоб оцінити рівень виконання задекларованих Концепцією завдань.
За висновками голови Української асоціації оцінювання Л. В. Пильгуна Концепція та план заходів щодо її реалізації не містять необхідних індикаторів/показників виконання[7]. Крім цього в Україні відсутній комплексний аналіз реалізації завдань Концепції та плану заходів. Існують лише поодинокі дослідження процесів бюджетної децентралізації. Останнє із них – проведене Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України «Моніторинг процесу децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування станом на 10 січня 2018 р.»[8]. Крім цього, існує безліч публікацій експертів, науковців, аналітиків, представників від громадських організацій на тему функціонування територіальних громад в умовах бюджетної децентралізації. Але це лише часткові дослідження без системної оцінки, які охоплюють лише окремі питання Концепції.
Тому в даному дослідженні автор проводить детальну оцінку завдань Концепції для виокремлення тих, які успішно досягнуто та тих, які виконано не до кінця.
Завдання 1. Забезпечення доступності та якості публічних послуг
Перелік заходів, визначених в частині виконання завдання 1, до кінця 2017 р. виконано частково. Зокрема, що стосується такого заходу як забезпечення відкритості інформації про послуги, то 30.09.2015 р. ВРУ було прийнято Закон України № 183-19 «Про відкритість використання публічних коштів»[9], який визначає умови та порядок забезпечення доступу до інформації про використання публічних коштів розпорядниками та одержувачами коштів державного і місцевих бюджетів, суб’єктами господарювання державної і комунальної власності, фондами. Зрозуміло, що на сьогодні поки не досягнуто максимальної відкритості інформації про послуги на місцевому рівні, проте певні позитивні зрушення в цьому напрямі присутні.
Що стосується таких заходів як: забезпечення ОМС необхідними приміщеннями та інфраструктурою; професійність надання публічних послуг, то вони знаходяться в стані поступового удосконалення:
- інфраструктурні об’єкти та приміщення ОМС потребують подальшого ремонту, реконструкції та будівництва. Позитивним моментом є активізація дій влади у напрямку зростання обсягів субвенції на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій – з 3,3 млрд грн (у 2016р.) до 6,1 млрд грн (у 2017 р.); субвенції на формування інфраструктури ОТГ – з 1 млрд грн (у 2016 р.) до 1,5 млрд грн (у 2017 р.); видатки на фінансування Державного фонду регіонального розвитку – з 3 млрд грн (у 2016 р.) до 3,5 млрд грн (у 2017 р.);
- Національне агентство України з питань державної служби прийняло наказ №86 «Про затвердження Порядку організації підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування у навчальних закладах за державним замовленням Національного агентства України з питань державної служби»[10] від 19.04.2017 року, відповідно до якого ОМС набуватимуть нові вміння, знання, навички виконувати завдання та обов’язки, необхідні для провадження професійної діяльності на службі в ОМС.
Завдання 2. Досягнення оптимального розподілу повноважень між ОМС та органами виконавчої влади
Розподіл повноважень між органами влади різних рівнів у Концепції зазначено не в повній мірі. Адже подано такий розподіл лише між ОМС базового, районного та обласного рівнів. А окреме визначення функцій ОМС та центральних органів виконавчої влади визначається лише на базовому рівні (між ОМС та структурними підрозділами територіальних органів центральних органів виконавчої влади). Що стосується районного і обласного рівня – то таку інформацію не подано.
Розподіл повноважень між базовим, районним і обласним рівнями місцевого самоврядування, запропонований в Концепції (див. Додаток 1), відповідає нормам Бюджетного кодексу України та на сьогодні є актуальним при виконанні повноважень ОМС. Виключенням є районний рівень. Відповідно до Концепції за цим рівнем закріплено лише виховання та навчання дітей у школах-інтернатах загального профілю; надання медичних послуг вторинного рівня. По факту з районних бюджетів продовжується фінансування послуг у сфері освіти, культури, соціального захисту населення. Підхід Концепції до визначення функцій районів зумовлений передбаченням того, що більшість територіальних громад до кінця 2017 р. об’єднаються і, відповідно, відпаде необхідність у закріпленні за ОМС районного рівня широкого кола повноважень. Проте такого не відбулося. Станом на лютий 2017 р., об’єдналася майже третина від загальної кількості сільських, селищних, міських рад, які функціонували до початку процесу укрупнення. За даними Центральної виборчої комісії кількість ОТГ, в яких відбулися перші вибори, складає 665[11] (8 346 населені пункти, а це близько 6 млн людей). Більша частина сіл, селищ, міст України перебуває поза процесом укрупнення.
Слід відмітити, що в Україні є 15 районів, у межах яких об’єдналися всі громади, відбувається дублювання функцій структурних підрозділів – район-об’єднана громада. За словами виконавчого директора Асоціації міст України О. Слобожана через урядові комітети проходить проект урядової постанови, положення якої спрямовані на вирішення цієї проблеми. На інших же територіях, де відбулося укрупнення громад, ОМС районного рівня продовжують здійснювати свої повноваження у сферах освіти, медицини, культури, соціального захисту. Тобто, на сьогодні існує проблема дублювання функцій на районному рівні між ОМС, ОТГ та ОМС районного рівня.
Завдання 3. Визначення обґрунтованої територіальної основи для діяльності ОМС та органів виконавчої влади з метою забезпечення доступності та належної якості публічних послуг, що надаються такими органами
Формування критеріїв для адміністративно-територіальних одиниць різного рівня адміністративно-територіального устрою держави, в межах даного завдання, здійснюється з урахуванням того, що:
- адміністративно-територіальний устрій складається з трьох рівнів:
– базового (адміністративно-територіальні одиниці – громади);
– районного (адміністративно-територіальні одиниці – райони);
– регіонального (адміністративно-територіальні одиниці – Автономна Республіка Крим, області, мм. Київ і Севастополь);
- територія адміністративно-територіальної одиниці є нерозривною;
- у межах адміністративно-територіальної одиниці не може бути інших адміністративно-територіальних одиниць того ж рівня;
- територія адміністративно-територіальної одиниці базового рівня визначається з урахуванням доступності основних публічних послуг, що надаються на території громади (час прибуття для надання швидкої медичної допомоги в ургентних випадках та пожежної допомоги не має перевищувати 30 хвилин).
На сьогодні базовий рівень місцевого самоврядування складається не лише із ОТГ, але і сіл, селищ, міст районного та обласного підпорядкування. Процес добровільного об’єднання територіальних громад ще продовжується. Відповідно, захід у межах даного завдання щодо дотримання вимог до формування адміністративно-територіальних одиниць (час прибуття для надання швидкої медичної допомоги в ургентних випадках та пожежної допомоги не має перевищувати 30 хвилин) не виконується в повній мірі.
Завдання 4. Створення належних матеріальних, фінансових та організаційних умов для забезпечення виконання ОМС власних і делегованих повноважень
Таблиця 1
Оцінка виконання заходів, визначених у Концепції
| Завдання 4 передбачає виконання таких принципів | Виконано (+) /
не виконано (-) |
Коментар |
| Наявність ресурсів, необхідних для здійснення визначених законом повноважень ОМС | + | – |
| Обчислення обсягу дотації вирівнювання на основі уніфікованих стандартів надання публічних послуг | – | Уніфікованих стандартів надання публічних послуг не було прийнято. Проте відбулася зміна підходу до вирівнювання доходної спроможності місцевих бюджетів. Так, така дотація з 2015 року надається лише для вирівнювання в надходженнях податку на доходи фізичних осіб та податку на прибуток приватних підприємств (ст. 98 Бюджетного кодексу України). Раніше враховувалися всі податкові та неподаткові надходження місцевих бюджетів. |
| Надання трансфертів із державного бюджету безпосередньо кожному місцевому бюджету | +/- | Відповідно до бюджетного кодексу (станом на кінець 2017 р.) бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст районного значення, які не об’єдналися, не мають прямих міжбюджетних відносин із державним бюджетом (п. 4 ст. 67) |
| Визначення фінансовою основою здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень податків та зборів, які пов’язані з територією відповідної адміністративно-територіальної одиниці | + | |
| Закріплення за місцевими бюджетами частини коштів, що надходять від сплати податку на прибуток новостворених юридичних осіб, протягом п’яти років від дати інвестування в юридичну особу | – | З 2015 року до обласних бюджетів зараховується 10% податку на прибуток приватних підприємств (ст. 63 п. 17 Бюджетного кодексу України) |
| Надання органам місцевого самоврядування права регулювати ставки місцевих податків і зборів | +/- | ОМС визначають ставки плати за землю та податку на нерухомість відмінну від земельної ділянки. Проте ОМС не впливають на ставку оподаткування транспортного податку, так як його ставка фіксована – 25 тис. грн за кожен легковий автомобіль, що є об’єктом оподаткування відповідно до підпункту 267.2.1 пункту 267.2 статті 267 ПКУ |
| Недопущення надання іншими органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади податкових пільг, які зменшують власні доходи місцевих бюджетів | + | |
| Підвищення прозорості та ефективності використання бюджетних коштів шляхом запровадження програмно-цільового методу для всіх місцевих бюджетів | +/- | Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі відсутній на рівні бюджетів сіл, селищ, міст районного значення (прикінцеві положення Бюджетного кодексу України, п. 18). |
| Надання територіальним громадам права розпоряджатися земельними ресурсами в межах своєї території, об’єднувати свої майно та ресурси в рамках співробітництва територіальних громад | + | У 2017 році стає поширеним співробітництво між територіальними громадами[12].
ОМС і так завжди розпоряджалися земельними ресурсами в межах своїх територій. Актуальне і до сьогодні не вирішене питання – управління земельними ділянками, які знаходяться поза межами населених пунктів |
| Утворення при органах місцевого самоврядування консультативно-дорадчих органів для проведення консультацій з громадськістю, сприяння проведенню громадської експертизи проектів рішень та прийнятих рішень органів місцевого самоврядування | – | Таку функцію взяли на себе експерти, діяльність яких фінансується в основному за рахунок міжнародних грантів |
| Удосконалення процедури утворення органів самоорганізації населення, визначення чіткого порядку надання їм частини повноважень органів місцевого самоврядування, а також надання коштів для здійснення зазначених повноважень, витрачання ними таких коштів, звітування про їх використання | – | Останні зміни до Закону України «Про органи самоорганізації населення» було внесено 06 грудня 2012 року |
| Поширення практики утворення органів самоорганізації населення, зокрема у територіальних громадах, до яких належать жителі більш як одного населеного пункту | – | Останні зміни до Закону України «Про органи самоорганізації населення» було внесено 06 грудня 2012 року |
Джерело: складено автором
Виходячи із вищевикладеного, протягом 2014-2017 рр. частина заходів, визначених у Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні:
- реалізовані повністю: забезпечення ОМС необхідним обсягом фінансових ресурсів; відсутність таких податкових пільг, встановлені ОМС, які зменшують власні надходження місцевих бюджетів надання територіальним громадам права розпоряджатися земельними ресурсами в межах своєї території;
- реалізовані частково: надання трансфертів із державного бюджету безпосередньо кожному місцевому бюджету; надання ОМС права регулювати ставки місцевих податків і зборів; підвищення прозорості та ефективності використання бюджетних коштів шляхом запровадження програмно-цільового методу для всіх місцевих бюджетів;
- нереалізовані: обчислення обсягу дотації вирівнювання на основі уніфікованих стандартів надання публічних послуг; утворення при ОМС консультативно-дорадчих органів для проведення консультацій із громадськістю; удосконалення процедури утворення органів самоорганізації населення.
Можна зробити висновок, що, в основному заходи з бюджетної децентралізації успішно реалізуються в Україні. Із кожним роком збільшується кількість тих громад, населення та ОМС яких стають більше довіряти політиці укрупнення територій та засадам децентралізації влади. Про це свідчить зростаюча кількість об‘єднаних громад: зі 159 у 2015 р. до 665 у 2017 р. Більшість основних заходів Концепції виконано, особливо що стосується наповнення фінансовими ресурсами місцевих бюджетів та розподілу повноважень між рівнями місцевого самоврядування. Держава продовжує всіляко підтримувати розвиток територіальних громад, виділяючи їм фінансову підтримку: зростають обсяги субвенцій капітального характеру та збільшується фінансування Державного фонду регіонального розвитку. Проте, в межах завдань Концепції, залишається не до кінця врегульоване питання розподілу повноважень між ОМС ОТГ та ОМС районного рівня, а також ОМС та центральними органами виконавчої влади. Таку проблему необхідно вирішувати в короткий термін, адже нечіткість розподілу функціональних обов’язків між органами влади призводить до їх дублювання, низького рівня відповідальності за надання суспільних благ населенню та неефективного управління територіальними громадами в цілому.
Додаток 1
Розподіл повноважень між рівнями місцевого самоврядування відповідно до Концепції
| Основними повноваженнями ОМС базового рівня є забезпечення:
– місцевого економічного розвитку (залучення інвестицій, розвиток підприємництва); – розвитку місцевої інфраструктури, зокрема доріг, мереж водо-, тепло-, газо-, електропостачання і водовідведення, інформаційних мереж, об’єктів соціального та культурного призначення; – планування розвитку території громади; – благоустрою території; – надання житлово-комунальних послуг; – організації пасажирських перевезень на території громади; – громадської безпеки; – гасіння пожеж; – управління закладами середньої, дошкільної та позашкільної освіти; – надання послуг швидкої медичної допомоги, первинної охорони здоров’я, з профілактики хвороб; – розвитку культури та фізичної культури (утримання та організація роботи будинків культури, клубів, бібліотек, стадіонів, спортивних майданчиків); |
| Основними повноваженнями ОМС районного рівня є забезпечення:
– виховання та навчання дітей у школах-інтернатах загального профілю; – надання медичних послуг вторинного рівня. |
| Основними повноваженнями ОМС обласного рівня є забезпечення:
– регіонального розвитку; – охорони навколишнього природного середовища; – розвитку обласної інфраструктури; – професійно-технічної освіти; – надання високоспеціалізованої медичної допомоги; – розвитку культури, спорту, туризму. |
[1] Розпорядження КМУ № 333-р «Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні від 01.04.2015 року. Доступно з: http://zakon2.rada.gov.ua/rada/show/333-2014-%D1%80.
[2] Розпорядження КМУ № 591-р «Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні» від 18.06.2014 року. Доступно з : http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/591-2014-р/ed20160922.
[3] Розпорядження КМУ № 333-р «Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні від 01.04.2015 року. Отримано 18 грудня 2017 року з: http://zakon2.rada.gov.ua/rada/show/333-2014-%D1%80.
[4] Закон України №79-19 «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» від 28.12.2014 року (з останніми правками і пропозиціями від 01.01.2017 року). Отримано 21 грудня 2017 року з: http://zakon0.rada.gov.ua/rada/show/79-19/ed20141228.
[5]Розпорядження КМУ № 688-р «Деякі питання реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні» від 22.09.2016 року. Доступно з : http:/ http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/688-2016-р.
[6] Урядовий портал / Нормативно-правові акти. Доступно з : https://www.kmu.gov.ua/ua/npas/249350402.
[7] Експертний висновок про систему моніторингу та оцінки Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні / Українська асоціація оцінювання. – Від 22.12.2017 року. – С. 2. Доступно з : http://www.ukreval.org/images/news/2018-01-08-eksp-vysnovky/expert-vysnovok_Rozvytok_misc.samovriaduvannia.pdf.
[8] Моніторинг процесу децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування станом на 10 січня 2018 р. Доступно з : http://decentralization.gov.ua/monitoring2018_01_ua#main-info
[9]Закон України № 183-19 «Про відкритість використання публічних коштів» від 30.09.2015 року. Отримано 21 грудня 2017 року з: http://zakon3.rada.gov.ua/rada/show/183-19.
[10] Наказ Національного агентства України з питань державної служби №86 «Про затвердження Порядку організації підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування у навчальних закладах за державним замовленням Національного агентства України з питань державної служби» від 19.04.2017 року. Отримано 21 грудня 2017 року з: http://zakon0.rada.gov.ua/rada/show/z0832-17.
[11] Інформація щодо об’єднаних територіальних громад (за даним про проведення чи призначення перших місцевих виборів) / Офіційний сайт Центральної виборчої комісії : https://www.drv.gov.ua/portal/!cm_core.cm_index?option=ext_gromada&prejim=1&pmn_id=145
[12]ОМС укрупнених територіальних громад у 2017 р. уклали 111 договорів міжмуніципального співробітництва за напрямками: ЖКГ (37); освіта, охорона здоров‘я, соціальне забезпечення (22), пожежна безпека (16), благоустрій (13) та ін. Окрім того інструментами міжмуніципального співробітництва користуються 512 територіальних громад.
