ОЦІНКА ОСНОВНИХ ПОКАЗНИКІВ БЮДЖЕТНОЇ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ В УКРАЇНІ ЗА 2015-2017 РОКИ

12 Березня 2018

Олена Хотенко
Голова Ради ГО “Інститут податкових реформ”
Діна Серебрянська
Експерт ГО “Інститут податкових реформ”

Розвиток України як незалежної держави з європейськими цінностями вимагає формування ефективного місцевого самоврядування на засадах децентралізації влади та бюджетної системи. Попередні спроби бюджетної децентралізації не забезпечили очікуваних результатів від бюджетних реформ. Низька якість і недостатня доступність суспільних послуг, неузгодженість місцевої політики соціально-економічного розвитку з реальними інтересами територіальних громад актуалізують питання розширення бюджетної самостійності, у тому числі щодо здійснення видаткових повноважень ОМС. Розширення повноважень ОМС, забезпечення місцевих бюджетів необхідним обсягом фінансових ресурсів, вдосконалення розподілу видатків між рівнями місцевих бюджетів створюватимуть передумови для розвитку територій, підвищення ефективності бюджетної системи та її доходів, детінізації економіки і зростання на цій основі добробуту населення.

Процес бюджетної децентралізації в Україні розпочався у 2015 році. З того моменту було прийнято Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», внесено чимало поправок до бюджетного та податкового законодавств. Тому набирає актуальності питання оцінки процесів бюджетної децентралізації за три останні роки. Зокрема, що стосується формування та виконання місцевих бюджетів, ступеню незалежності ОМС у прийнятті рішень, стану укрупнення територіальних громад та ін., що і буде предметом даного дослідження.

Базуючись на офіційних даних Державної казначейської служби України, автором було розраховано, що протягом січня-жовтня 2017 року місцеві бюджети виконано на 82% (за доходами) з профіцитом у 30 млрд грн та 72% (за видатками).

Для того, щоб у нинішніх умовах реформування сфери місцевих фінансів України оцінити реалізацію основних засад бюджетної децентралізації, необхідно проаналізувати процеси формування та використання коштів місцевих бюджетів.

Дані Рис. 1 показують стабільне збільшення обсягу надходжень до місцевих бюджетів без врахування фінансової допомоги з державного бюджету: із 121 млрд грн (2015 рік) до 182 млрд грн (січень-жовтень 2017 рік).

Рис. 1. Доходи місцевих бюджетів (без врахування офіційних трансфертів) у 2015-2017 роках, млрд грн

Джерело: складено автором на основі даних Державної казначейської служби України

За нашими розрахунками, якщо у 2015 році темп зростання доходів державного бюджету (150%) значно перевищував темп зростання доходів місцевих бюджетів (119%), то у 2016 році ситуація змінилася: 115% (державний бюджет) та 142% (місцевий бюджет).

У 2016 році зросли не лише абсолютні обсяги надходжень до місцевих бюджетів, але й по відношенню до ВВП: із 6,1% у 2015 році до 7,2% у 2016 році, така ж тенденція і по видатковій частині: 14% та 15% відповідно (Рис. 2).

Рис. 2 Доходи та видатки місцевих бюджетів (без врахування офіційних трансфертів) у % ВВП у 2010-2016 роках

Джерело: складено автором на основі даних Державної казначейської служби України

За нашими розрахунками, частка місцевих бюджетів у зведеному бюджеті теж зростає: із 46% (2015 рік) до 49% (січень-жовтень 2017 року). Все це свідчить про покращення в останні роки фінансового становища ОМС та про збільшення обсягів послуг, які вони надають населенню.

Для того, щоб ОМС у повній мірі несли відповідальність за надані суспільні послуги населенню, необхідно, щоб така діяльність фінансувалася за рахунок податкових та неподаткових доходів місцевих бюджетів, а не коштів Державного бюджету України. Адже головний орган влади не той, хто безпосередньо забезпечує громадян соціально-економічними благами, а той, хто фінансує їх надання. Проте в Україні діяльність ОМС значною мірою залежить від трансфертів із державного бюджету, які продовжують займати високу питому вагу у доходах місцевих бюджетів – 59% у 2015 році, 53% у 2016 році, 55% за січень-жовтень 2017 року.

Починаючи з 2015 року відбулося значне домінування субвенцій місцевим бюджетам над дотаціями (Рис. 3). Якщо у 2010 році частка субвенцій у доходах місцевих бюджетів складала 21%, а частка дотацій – 28%, то вже у 2016 році – 57% і 3% відповідно, у 2017 році (січень-жовтень) – 50% і 4,3% відповідно.

Рис. 3 Частка субвенцій та дотацій місцевим бюджетам у загальному обсязі їх доходів за 2010-2017 рр., %

Джерело: складено автором на основі даних Державної казначейської служби України

Відповідно до статті 2 БКУ субвенції – це міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному органом, який прийняв рішення про надання субвенції. Збільшення їх обсягу в доходах місцевих бюджетів свідчить про деконцентрацію видатків у бюджетній системі країни, як процес передачі окремих повноважень на місця без права прийняття самостійних рішень по реалізованому повноваженню. Чим більший обсяг субвенцій у доходах місцевих бюджетів, тим вищий рівень державного втручання в діяльність місцевого самоврядування. Проте ОМС України ще не готові до повного закріплення за ними повноважень із надання послуг з освіти та охорони здоров’я, тому держава продовжує виділяти кошти місцевим бюджетам. На перспективу бюджетна політика України повинна бути направленою саме на забезпечення реальної самостійності місцевих бюджетів у наданні населенню місцевих суспільних благ та послуг.

Дослідження структури субвенцій місцевим бюджетам показало, що найбільшу частку займає субвенція на надання пільг та житлових субсидій населенню (29%), а також медична субвенція (23%) та освітня субвенція (21%) станом на січень-жовтень 2017 року (Рис. 4).

Рис. 4 Структура субвенцій із державного бюджету місцевим бюджетам     у січні-жовтні 2017 року, %

Джерело: складено автором на основі даних Державної казначейської служби України

Що стосується видатків місцевих бюджетів, то їх обсяг збільшився із 280 млрд грн (2015 рік) до 370 млрд грн (січень-жовтень 2017 року). Найбільше зростання характерне для таких категорій видатків як: громадський порядок, безпека (80%), економічна діяльність (68%), охорона навколишнього середовища (58%), найменший – на оборону (15%). Позитивним є зростання видатків на економічну діяльність (сільське господарство, паливно-енергетичний комплекс та транспорт), так як це може закласти основи для економічного розвитку регіонів.

Рис. 5 Темп зростання видатків місцевих бюджетів за січень-жовтень 2017 року порівняно із січнем-жовтнем 2015 року, %

Джерело: складено автором на основі даних Державної казначейської служби України

Дослідимо динаміку видатків (січень-жовтень 2015 та 2017 років) місцевих бюджетів по основних статтях видатків відповідно до функціональної класифікації.

Найбільші обсяги фінансування освітньої сфери спостерігається по загальній середній, дошкільній освіті, менші обсяги – професійно-технічній, позашкільній і вищій освіті. У січні-жовтні 2017 року відбулося зростання обсягів фінансування загальної середньої освіти, порівняно із таким же періодом 2015 року, майже удвічі: з 37 млрд грн до 64 млрд грн. Однією із причин є підвищення заробітної плати педагогічним працівникам. Фінансування дошкільної освіти здійснюється за рахунок доходів місцевих бюджетів і, як видно з Рис. 6, відбулося зростання абсолютного значення на 7 млрд грн (з 14 млрд грн у 2015 році до 21 млрд грн у 2017 році). Фінансування професійно-технічної, позашкільної та вищої освіти коливається від 6 млрд грн до 3 млрд грн у 2017 році.

Рис. 6 Динаміка видатків місцевих бюджетів на освіту у 2015 та 2017 роках, млрд грн

Джерело: складено автором на основі даних Державної казначейської служби України

У частині видатків на охорону здоров’я – з місцевих бюджетів найбільше фінансування спрямоване на утримання лікарень загального профілю. Відбулося збільшення абсолютного значення такого показника з 24 млрд грн у січні-жовтні 2015 року до 30 млрд грн у січні-жовтні 2017 року. Обсяги видатків на спеціалізовані лікарні дещо менші і склали у січні-жовтні 2017 року  9 млрд грн; центри первинної медичної допомоги – 8 млрд грн, станції швидкої допомоги – 4 млрд грн. Потрібно відмітити подвійне збільшення обсягів видатків на утримання пологових будинків та поліклініки загального профілю (з 1 млрд грн до 2 млрд грн) у січні-жовтні 2017 року порівняно із січнем-жовтнем 2015 року.

Рис. 7 Динаміка видатків місцевих бюджетів на охорону здоров’я у 2015 та 2017 роках, млрд грн

Джерело: складено автором на основі даних Державної казначейської служби України

Ефективність заходів бюджетної децентралізації можна найкраще проаналізувати через оцінку діяльності ОМС укрупнених територіальних громад, так як основний акцент уваги реформи міжбюджетних відносин здійснено на бюджетах ОТГ. У структурі їх надходжень значну питому вагу у січні-листопаді 2017 року займає ПДФО (86% або 2,4 млрд грн). Решта 14% (0,4 млрд грн) це: плата за землю, акцизний податок із реалізації підакцизних товарів, єдиний податок, податок на нерухоме майно відмінне від земельної ділянки. Слід зазначити, що такі обсяги ПДФО пояснюються не активізацією економічного розвитку в укрупнених громадах, а технічним перерозподілом даного податку на користь бюджетів ОТГ в розмірі 60%.

У січні-листопаді 2017 року, порівняно із січнем-листопадом 2016 року відбулося зростання надходжень до бюджетів ОТГ з:

• плати за землю (20% або на 216 млн грн);
• єдиного податку (36% або на 350 млн грн);
• податку на нерухоме майно (72% або на 53 млн грн).

Податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки незначний (69 млн грн у січні-листопаді 2017 року), що пояснюється наявністю технічних проблем у формуванні бази даних щодо розмірів житлової та нежитлової площі будинків, квартир по Україні.

Плата за землю склала у січні-листопаді 2017 року 686 млн грн (558 млн грн у січні-листопаді 2016 року). Надходження з даного джерела доходів будуть вищими після прийняття законодавчих змін у частині надання прав ОМС на розпоряджання земельними ділянками, які знаходяться поза межами територіальних громад. Крім цього за останні роки значно зросла державна підтримка розвитку територіальних громад: з 3,7 млрд грн (у 2015 році) до 14 млрд грн (у 2017 році) у вигляді надання субвенцій місцевим бюджетам. Найбільший обсяг такої субвенції – на соціально-економічний розвиток територій (5 млрд грн), на розвиток медицини в сільській місцевості (4 млрд грн), на розвиток інфраструктури ОТГ (1,5 млрд грн).

ВИСНОВОК

1. Доходи місцевих бюджетів (без врахування офіційних трансфертів) збільшилися із 121 млрд грн (2015 рік) до 182 млрд грн (січень-жовтень 2017 рік). Крім того, відбувся ріст питомої ваги доходів місцевих бюджетів у ВВП: із 6,1% у 2015 році до 7,2% у 2016 році, така ж тенденція і по видатковій частині: 14% та 15% відповідно. Це свідчить про покращення в останні роки фінансового становища ОМС та про збільшення обсягу повноважень, які вони надають населенню.
2. Офіційні трансферти з державного бюджету місцевим бюджетам продовжують займати високу питому вагу у доходах місцевих бюджетів – 59% у 2015 році, 53% у 2016 році, 55% за січень-жовтень 2017 року. Починаючи з 2015 року відбулося значене домінування субвенцій місцевим бюджетам над дотаціями (57% та 3% відповідно). Обґрунтовано, чим більший обсяг цільових субвенцій у структурі місцевих бюджетів, тим вищий рівень державного втручання в діяльність місцевого самоврядування. Проте ОМС України не готові до повної передачі на їх виконання повноважень із надання послуг з освіти та охорони здоров’я, тому держава продовжує виділяти кошти місцевим бюджетам. На перспективу бюджетна політика України повинна бути направленою саме на забезпечення реальної самостійності місцевих бюджетів у наданні населенню місцевих суспільних благ та послуг.
3. Визначено, що фінансова спроможність бюджетів ОТГ за останні роки підвищилася. У січні-листопаді 2017 року, порівняно із січнем-листопадом 2016 року, відбулося зростання надходжень до бюджетів ОТГ із: плати за землю (20% або 216 млн грн); єдиного податку (36% або 350 млн грн); податку на нерухоме майно (72% або 53 млн грн).