ДЕРЖАВНА ПІДТРИМКА СТАЛОГО РОЗВИТКУ ОБ’ЄДНАНИХ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД: УМОВИ НАДАННЯ ТА НАПРЯМИ ВИКОРИСТАННЯ

19 Грудня 2017

Глобалізаційні процеси останніх десятиліть мають суттєвий вплив на діяльність органів місцевого самоврядування та на їх фінансову спроможність. З огляду на це, у 2014 році було прийнято Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні [[1]] з урахуванням вимог Європейської хартії місцевого самоврядування. Основною метою цього документа стало удосконалення системи територіальної організації влади з метою підвищення ефективності управління суспільним розвитком на відповідній території.

Така потреба підтверджується тим, що в Україні у 2014 році було утворено близько 12 тис. територіальних громад, у більш як 6 тис. громад чисельність жителів становила менш як 3 тис. осіб, з них у 4 809 громадах – менш як 1 тис. осіб, а у 1 129 громадах – менш як 500 осіб, у більшості з них не було утворено виконавчі органи відповідних сільських рад, відсутні бюджетні установи, комунальні підприємства тощо. Органи місцевого самоврядування таких громад практично не могли здійснювати надані їм законом повноваження.

За таких умов дотаційність 5 419 бюджетів місцевого самоврядування становила понад 70 %, 483 територіальні громади на 90 % утримувались за рахунок коштів державного бюджету. Разом з тим здійснення постійної фінансової підтримки через районні бюджети малочисельних територіальних громад з використанням системи дотацій вирівнювання було обтяжливим для державного бюджету та стримувало розвиток малих міст і великих селищ.

У зв’язку з цим було прийнято урядове рішення щодо об’єднання територіальних громад, з метою їх укрупнення та надання більш розширених фінансових можливостей.

З метою стимулювання громад до об’єднання ЗУ «Про добровільне об’єднання територіальних громад» передбачено, що об’єднані територіальні громади (далі – ОТГ) матимуть, в першу чергу: [[2]]

• такі ж повноваження, як і міста обласного значення;
• прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом.

Такий стимулюючий ефект виправдав себе. Підтвердженням цього є позитивна динаміка зростання кількості ОТГ в Україні (рис. 1).

Рис. 1. Динаміка зростання чисельності ОТГ у 2016-2017 рр.

З рис. 1 видно, що на момент підготовки матеріалу, в Україні вже сформовано 665 ОТГ із 3 109 громад, також ще 53 ОТГ чекають на рішення Центральної виборчої комісії про призначення перших місцевих виборів.

Разом з тим у табл.1 представимо зміну чисельність ОТГ у розрізі областей.

Таблиця 1

Зміна чисельності ОТГ залежно від області у 2016-2017 рр.

(у порядку зменшення за останнім показником)

од.

З табл. 1 видно, що найбільш активно громади почали об’єднуватись у 2017 році. Лідерами у цьому процесі стали: Дніпропетровська, Житомирська, Волинська, Тернопільська, Полтавська та Хмельницька області. Найменше ОТГ створено у Закарпатській, Луганській, Київській та Донецькій областях. Щодо аутсайдерства Луганської та Донецької областей, то явною причиною цього є часткова окупація території та проведення антитерористичної операції на сході України.

Враховуючи таку позитивну динаміку збільшення кількості ОТГ, зосередимо свою увагу на фінансових інструментах державної підтримки місцевих громад, нормативно-правові основи яких закріплено у трьох основних актах:

• Бюджетному кодексі України (визначено особливості формування бюджетів ОТГ);
• Законі України «Про державний бюджет» на відповідний рік (встановлено суми міжбюджетних трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам);
• Законі України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» (визначено особливості фінансової підтримки державою добровільного об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст).

Так, відповідно до норм Бюджетного кодексу України (ст. 97, 99, 100, 102, 103-2, 103-4 і 108) бюджети ОТГ мають прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом у формі:

• базової дотації;
• реверсної дотації;
• освітньої субвенції;
• медичної субвенції;
• субвенції на формування інфраструктури ОТГ;
• субвенції на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій;
• інших субвенцій та дотацій, якщо є підстави для надання та отримання відповідних міжбюджетних трансфертів;
• коштів Державного фонду регіонального розвитку (далі – ДФРР).

Найбільша частка міжбюджетних трансфертів, що покращують сталий розвиток ОТГ припадає на: субвенцію на соціально-економічний розвиток, кошти ДФРР та інфраструктурну субвенцію. На рис. 2 наведемо їх динаміку, використовуючи при цьому Додаток 3 або 7 до ЗУ «Про Державний бюджет України» на відповідний рік. Так як субвенцію на формування інфраструктури ОТГ вперше було запроваджено з 2016 року, то для порівнюваності даних було обрано саме часовий лаг у три роки (2016-2018 рр.).

Рис. 2. Розмір основних фінансових інструментів державної підтримки сталого розвитку ОТГ у 2016-2018 рр. (млн грн)*

*Примітка: наведено разом суму по загальному та спеціальному фондам державного бюджету.

Зауважимо, що рис. 2 показує загальну картину зміни розміру обраних для дослідження фінансових інструментів, адже лише субвенція на формування інфраструктури ОТГ розподіляється виключно між територіальними громадами, а субвенція на соціально-економічний розвиток та кошти ДФРР надаються не лише ОТГ, а й районам, містам обласного значення та обласним бюджетам.

З огляду на це, зосередимо свою увагу на умовах надання та напрямах використання коштів по кожному фінансовому інструментові окремо.

1.Субвенція на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій.

Дана субвенція надається відповідно до постанови КМУ «Про затвердження Порядку та умов надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій» від 06.02.2012 № 106 [[3]] та спрямовується на 13 напрямів, а саме:

1. будівництво, реконструкцію, капітальний ремонт об’єктів інфраструктури комунальної власності (за винятком адміністративних будинків);
2. здійснення екологічних та природоохоронних заходів;
3. придбання обладнання для установ соціально-культурної сфери комунальної власності та комунального транспорту, зокрема спеціального призначення;
4. здійснення заходів, пов’язаних з відселенням громадян із житлових будинків, що перебувають в аварійному стані;
5. розв’язання проблем окремих адміністративно-територіальних одиниць (малих міст, шахтарських та гірських населених пунктів);
6. проведення робіт з газифікації;
7. здійснення заходів з енергозбереження;
8. здійснення спільних заходів, передбачених угодами щодо регіонального розвитку;
9. здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку регіонів;
10. будівництво, реконструкцію об’єктів освіти та охорони здоров’я зі ступенем будівельної готовності не менше 90 % або введення їх в експлуатацію у 2016-2017 роках;
11. будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт доріг;
12. реалізацію проектів з енергоефективності та енергозбереження;
13. виготовлення проектно-кошторисної документації.

До основних умов надання субвенції належать:

1. спрямування субвенції на створення, приріст або оновлення основних фондів комунальної форми власності;
2. наявність затверджених проектів будівництва та результатів проведення їх державної експертизи;

3) дотримання інших умов у межах чинного законодавства.

Починаючи з 2017 року, Міністерство фінансів України, для розгляду пропозицій щодо розподілу даної субвенції, має утворити Комісію, до складу якої входять члени Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, чисельністю не менше 50 % складу такої комісії, а також представники Мінфіну. Саме комісія приймає рішення щодо включення пропозицій, поданих народними депутатами України, обласними та Київською міською держадміністраціями Мінфіну до проекту акта Кабінету Міністрів України щодо:

• розподілу субвенції між місцевими бюджетами;
• розподілу субвенції між місцевими бюджетами за об’єктами (заходами).

У 2017 році субвенція на соціально-економічний розвиток надається відповідно до чотирьох розпоряджень КМУ, а саме:

1) Загальний фонд Державного бюджету України:

• Розпорядження КМУ від 11.05.2017 р. №310-р;
• Розпорядження КМУ від 27.09.2017 р. № 689-р.

2) Спеціальний фонд Державного бюджету України:

• Розпорядження КМУ від 19.07.17 № 484-р;
• Розпорядження КМУ від 07.17 № 463-р.

Однак як показує практика попереднього 2016 року, зміни та доповнення у перелік об’єктів фінансування можуть вноситись до останніх чисел року, у якому ця субвенція надається.

 2. Кошти Державного фонду регіонального розвитку.

Діяльність ДФРР, в першу чергу, регулюється ст. 24-1 Бюджетного кодексу України. Так, кошти ДФРР спрямовуються на виконання інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку, що мають на меті розвиток регіонів, створення інфраструктури індустріальних та інноваційних парків, спортивної інфраструктури і відповідають пріоритетам, визначеним у Державній стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року.

Що стосується саме проектів, спрямованих на підтримку ОТГ,  то вони повинні відповідати пріоритетам, визначеним регіональною стратегією розвитку, та бути спрямованими на посилення інфраструктурної спроможності об’єднаної громади, утвореної відповідно до ЗУ «Про добровільне об’єднання територіальних громад».

На реалізацію інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку, що мають на меті розвиток спортивної інфраструктури та енергоефективності державних і комунальних навчальних та медичних закладів, передбачається не менше 10 % коштів ДФРР за кожним з таких напрямів.

Також зазначимо, що розподіл коштів ДФРР здійснюється з дотриманням вимог, зазначених у ст. 24 Бюджетного кодексу України, а саме:

• 80 % – відповідно до чисельності населення, яке проживає у відповідному регіоні;
• 20 % – відповідно до показника валового регіонального продукту в розрахунку на одну особу (для регіонів, у яких цей показник менше 75 % середнього показника по Україні).

Порядок надання та використання коштів ДФРР регулюється постановою КМУ «Деякі питання державного фонду регіонального розвитку» від 18.03.2015 р. № 196[[4]], відповідно до якого інвестиційні програми і проекти повинні відповідати одній з таких умов:

1. відповідність пріоритетам, визначеним у Державній стратегії регіонального розвитку, стратегіях розвитку регіонів та у планах заходів з їх реалізації;
2. впровадження інвестиційних програм і проектів як проектів співробітництва територіальних громад;
3. підтримка добровільно об’єднаних територіальних громад.

А також таким критеріям:

1. для проектів будівництва – наявність затвердженої в установленому законодавством порядку проектної документації;
2. календарний план реалізації становить від 1 до 3 років;
3. співфінансування з місцевих бюджетів на рівні 10 %;
4. спроможність суб’єктів, на фінансування об’єктів яких залучаються кошти ДФРР, забезпечувати подальше власне фінансування або їх утримання за рахунок коштів місцевих бюджетів.

Попередній відбір проектів здійснюють комісії, утворені при регіональних держадміністраціях, а остаточний – конкурсна комісія, утворена при Міністерстві регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України.

3. Субвенція на формування інфраструктури ОТГ.

Дана субвенція надається відповідно до  постанови КМУ «Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об’єднаних територіальних громад» від 16.03.2016 р.№ 200 [[5]]. До основних 10 напрямів, по яким на сьогодні надається ця субвенція належать:

1. розроблення проектної, містобудівної та планувальної документації;
2. підвищення якості надання адміністративних послуг, зокрема створення, модернізацію ЦНАПів та придбання обладнання і програмного забезпечення;
3. створення сучасних систем організації управління громадою –комунікаційних мереж, баз даних, систем оповіщення населення;
4. реконструкція, переобладнання, перепрофілювання будівель бюджетних установ з обов’язковим застосуванням енергоефективних технологій;
5. нове будівництво, реконструкція, капітальний ремонт вулиць, доріг, мостів, переходів комунальної власності;
6. закупівля транспортних засобів для підвезення дітей до навчальних закладів, транспортних засобів спеціального призначення та комплектувальних виробів до них для комунальних підприємств, пожежної і спеціальної рятувальної техніки та пожежно-рятувального оснащення, спеціалізованих санітарних транспортних засобів для лікувальних закладів;
7. нове будівництво, реконструкція, капітальний ремонт об’єктів водопостачання та водовідведення, об’єктів поводження з відходами та рекультивацію територій сміттєзвалищ тощо;
8. здійснення інших заходів щодо об’єктів комунальної форми власності для забезпечення належного рівня безпеки та цивільного захисту;
9. погашення в установленому законодавством порядку бюджетної кредиторської заборгованості за програмою «Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури ОТГ»;
10. будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання доріг місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах, а також ремонт вулиць і доріг, які є складовими автомобільних доріг державного значення (як співфінансування на договірних засадах).

Розмір субвенції на формування інфраструктури ОТГ є розрахунковою величиною, яка залежить від площі території ОТГ та чисельності сільського населення, що на цій території проживає. Тому наведемо формулу розрахунку субвенції:

, де

Vi – обсяг субвенції об’єднаної територіальної громади;

Vo – загальний обсяг субвенції;

Xi – кількість сільського населення об’єднаної громади;

X – кількість сільського населення всіх об’єднаних територіальних громад;

Yi – площа території об’єднаної територіальної громади;

Y – площа територій усіх об’єднаних територіальних громад.

Тобто виходить, що  чим більша площа території громади та частка сільського населення в ОТГ, тим більший розмір субвенції на формування інфраструктури виділяється з державного бюджету.

Положення КМУ від 16.03.2016 р.№ 200 також визначає основні умови надання субвенції, а саме:

• наявність проекту в Плані соціально-економічного розвитку ОТГ;
• надання висновку облдержадміністрації щодо підтримки проектних заявок (проектна заявка складається відповідно до наказу Мінрегіону № 82 від 05.04.2016 р.);
• погодження проектної заявки спеціально утвореною для їх розгляду при Мінрегіоні Комісією;
• наявність рішення відповідної ради ОТГ про затвердження проекту та його оприлюднення в місцевих засобах масової інформації або на власних веб-ресурсах.

Дана субвенція у 2017 році надається відповідно до Постанови КМУ «Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об’єднаних територіальних громад» від 07.06.2017 р. № 410 [[6]].

Отже, проаналізувавши напрями та умови надання досліджуваних фінансових інструментів державної підтримки сталого розвитку ОТГ, зробимо висновки у вигляді порівняльної таблиці (табл. 2).

Таблиця 2

Порівняння джерел фінансової підтримки сталого розвитку ОТГ

*Примітка: напрями мають лінії перетину.

Резюмуючи зазначимо, що розподіл досліджуваних джерел фінансової підтримки сталого розвитку ОТГ дещо різниться. Так, субвенція на формування інфраструктури ОТГ розподіляється за встановленою формою та напряму залежить від просторових чинників, тоді як розподіл субвенції на соціально-економічний розвиток та коштів ДФРР залежать від рішень спеціальної Комісії, що створюється при відповідному міністерстві, що є головним розпорядником цих коштів. Тобто можна стверджувати про появу суб’єктивізму у наданні останніх двох видів державної підтримки. Такий суб’єктивізм призводить до того, що перелік об’єктів, що фінансуються протягом року може змінюватись та доповнюватись, при цьому останні зміни можуть вноситись у кінці бюджетного року, у якому такі кошти розподіляються (прикладом є субвенція на соціально-економічний розвиток).

Разом з тим, інфраструктурна субвенція надається виключно для підтримки ОТГ, тоді як два інших досліджуваних фінансових інструмента – не лише для ОТГ, але і для обласних бюджетів, районів та міст обласного значення.

Отже, процеси бюджетної децентралізації є необхідними та своєчасними, адже дозволяють підвищувати рівень фінансової незалежності місцевих бюджетів та можливість визначати пріоритетні напрями розвитку відповідно до Плану соціально-економічного розвитку ОТГ.

[1] Розпорядження КМУ  «Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні»: від 01.04. 2014 р. № 333-р: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/333-2014-%D1%80

[2]Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад»: від 05.02.2015 р. № 157-VIII: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/157-19

[3] Постанова КМУ «Про затвердження Порядку та умов надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій» від 06.02.2012 р. № 106: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/106-2012-%D0%BF.

[4] Постанова КМУ «Деякі питання державного фонду регіонального розвитку» від 18.03.2015 р. № 196 : http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/196-2015-%D0%BF

[5] Постанова КМУ «Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об’єднаних територіальних громад» від 16.03.2016 р. № 200: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/200-2016-п

[6]Постанова КМУ «Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об’єднаних територіальних громад» від 07.06.2017 р. № 410: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/410-2017-п.

Олена Хотенко
Голова Ради ГО «Інститут податкових реформ»

Марина Стадник
експерт ГО «Інститут податкових реформ»