Оцінка проекту Закону України «Про Національне бюро фінансової безпеки України»

20 Березня 2018

Експертна група Інституту податкових реформ
Цимбал Юрій, Серебрянська Діна

Загальний огляд

Комітет ВР з питань податкової політики завершив розробку проекту Закону України «Про Національне бюро фінансової безпеки України» (далі — законопроект). 28 лютого 2018 року із законопроектом кожен зміг ознайомитися на офіційному сайті даного Комітету. Думки щодо якості та суті його положень серед експертного середовища відразу розділилися.

Розробники та прихильники створення Національного бюро фінансової безпеки України  (далі — НБФБ) акцентують увагу на тому, що створення органу, робота якого базуватиметься на використанні сучасних ризик-орієнтованих методів кримінального аналізу, сприятиме зменшенню тиску на бізнес та підвищить ефективність розслідування злочинів у сфері публічних фінансів.

Опоненти наголошують на тому, що НБФБ буде більше силовим органом влади, аніж аналітичним; відбудеться дублювання повноважень НБФБ із СБУ, НАБУ, МВС, що може спровокувати перевірку суб’єктів господарювання відразу декількома органами влади; підзвітність НБФБ безпосередньо ВРУ та Президенту не сприятиме забезпеченню незалежності даного органу.

Експерти ІПР провели власну оцінку законопроекту і обґрунтували свою позицію щодо запланованого створення НБФБ.

Отже, згідно з текстом законопроекту метою створення та діяльності НБФБ є забезпечення фінансової безпеки держави шляхом побудови та дієвого функціонування системи своєчасного виявлення та усунення системних загроз у сфері публічних фінансів, запобігання їх виникненню в майбутньому.

Концепція створення (НБФБ) передбачає введення до підслідності майбутнього правоохоронного органу привласнення, розтрати та заволодіння державними коштами, а також шахрайства з податком на додану вартість. Також до сфери повноважень НБФБ пропонується віднести розслідування фіктивного підприємництва, нецільового використання державних коштів, ухилення від сплати податків.

НБФБ структурно охоплюватиме розвідувально-аналітичний, слідчо-оперативний блоки (детективи, оперативно-пошукові та оперативно-технічні підрозділи, кримінальну розвідку), службу Державного фінансового моніторингу, підрозділи власної та кібербезпеки, підрозділи фізичного захисту, експертний підрозділ. НБФБ очолюватиме Директор, який призначається і звільняється Президентом строком на 5 років. Чисельність штату органу не може перевищувати 4 тис. осіб.

Контроль за діяльністю здійснюють комітети ВРУ з питань правоохоронної діяльності і податкової та митної політики. Членів комісії для проведення незалежного аудиту визначають президент та комітети. Нагляд за дотриманням законів при ОРД здійснює Генпрокуратура. Цивільний нагляд здійснюють Ради громадського контролю при органах НБФБ. Директор НБФБ щорічно звітує перед парламентом і президентом.

Позитивні аспекти законопроекту: експертна думка

Опрацьовуючи законопроект варто відзначити, що він, на відміну від попереднього проекту Закону України «Про службу фінансових розслідувань», який розроблявся за ініціативою Міністра фінансів України Данилюка О., вирішує одне з головних питань останнього десятиліття щодо реформування органів кримінальною юстиції — відокремлення правоохоронного компоненту, який здійснює кримінальне переслідування за порушення податкового законодавства, від фіскальної функції.

Варто відзначити, що на даний час залишається чинним Указ Президента України від 08.04.2008 № 311/2008, яким було введено в дію Рішення Ради національної безпеки і оборони України «Про хід реформування системи кримінальної юстиції та правоохоронних органів». Вказаний документ визначає основні засади реформування усієї системи правоохоронних органів та окреслює концептуальне бачення щодо інституціональних складових цієї системи.

Минулого року, після презентації законопроекту «Про службу фінансових розслідувань», одним із головних наших зауважень було наступне — інституціональна невідповідність новоутворюваного органу тій системі, яка передбачена у базовій Концепції, затвердженій Указом Президента України ще 10 років тому, оскільки передбачав пряму залежність новоутвореного правоохоронного органу від органу, який відповідав за фіскальну функцію.

Другим важливим концептуальним позитивним моментом законопроекту є те, що Національне бюро фінансової безпеки фактично виводиться з системи органів виконавчої влади та підпорядковується главі держави як суто правоохоронний орган.

Крім того, позитивною є норма законопроекту у частині закріплення розміру та умов оплати праці працівників НБФБ, а також виведення з фонду оплати такого застарілого рудименту радянської системи оплати праці як преміювання. Такий підхід завжди використовувався як спосіб маніпулювання фондом оплати праці та не сприяв підвищенню професійного рівня державних службовців і працівників правоохоронних органів. Відтепер, заробітна плата складається з посадового окладу та прямо передбачених законопроектом спеціальних доплат, розмір яких чітко зафіксовано.

Законопроектом сконцентровано увагу на системних злочинах у сфері публічних фінансів, які несуть суттєву загрозу державі. Вважаємо важливим закріплений принцип роботи НБФБ, який передбачає протидію злочинам у бюджетній сфері не шляхом переслідування окремих суб’єктів господарювання, як це робиться сьогодні, а через виявлення системних негативних явищ  та процесів в економіці, розкриття механізмів їх виникнення та функціонування, збирання доказів та фактів щодо злочинних схем на яких вони гуртуються, виявлення їх реальних фігурантів. Такий підхід допоможе зменшити тиск на бізнес.

За інформацією розробників законопроекту формування процесу досудового розслідування базуватиметься на ILP моделі (Intelligence Led Policing), керованій аналітикою. На нашу думку, такий підхід забезпечить прийняття обґрунтованих рішень у процесі проведення відповідних розслідувань. В основу процесу прийняття управлінських рішень ляже система аналізу ризиків та загроз (на прикладі європейського досвіду). Переваги ILP моделі^[1]:

1. Первинна інформація буде отримуватись за рахунок доступу до інформаційних масивів, а не за рахунок контакту з СПД (перевірок контролюючого органу).
2. Рекомендації аналітика стосуватимуться не тільки протидії конкретним протиправним проявам. Вони сприятимуть усуненню причин та умов існування системного кримінального явища.

3 Аналітичні моделі не тільки пояснюватимуть характер кримінальної події у теперішньому, але й будуть здатні спрогнозувати їх розвиток у майбутньому.

4. Правоохоронці будуть максимально відсторонені від «переднього краю» (контакту з СПД) без шкоди для розслідування.
5. Співвідношення контактних дій (перевірки, обшуки, вилучення, допити) до безконтактних (аналіз даних) зменшиться в десятки разів, зберігаючи при цьому результативність.
6. Сформовані на підставі аналізу висновки будуть побудовані не на практичному досвіді (не дивлячись на його важливість), а на системі розрахунків ризиків та загроз.
7. Аналітична діяльність стане своєрідним фільтром, аналітик повинен зосереджуватись лише на ризикових об’єктах та кримінальній інфраструктурі.
8. Аналітичні висновки формуватимуться тільки на основі фактів (уникаючи необґрунтованих припущень).
9. Рекомендації, сформовані аналітиком, сприятимуть підвищенню обґрунтованості та ефективності прийняття управлінських рішень.
10. Скоротиться час, фінансові видатки та обсяг людського ресурсу, задіяного у виявленні та розслідуванні злочинів.
11. Аналітика буде йти поруч з оперативно-розшуковою діяльністю, особливо кримінальною розвідкою. Аналітик розвантажить детектива та надасть конкретні рекомендації щодо розслідування кримінального провадження.

Окремо слід відмітити виокремлення у законопроекті норм (через внесення відповідних змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексів (абз. 4 змін до статті 214 КПКУ)), які не дозволятимуть порушувати кримінальні провадження у випадках відсутності доказів фактичного нанесення державі значних збитків. Тобто до моменту внесення відомостей до ЄРДР та кримінального переслідування особи буде проведено відповідний аналіз. 

На сьогодні існує інший підхід: за фактом виявлення ознак кримінального правопорушення першочергово вносяться відповідні відомості до ЄРДР (тобто, розпочинають кримінальне провадження); відбувається кримінальне переслідування; і тільки потім виявлення кримінальної схеми, до якої, можливо, була причетна особа.

Виокремлення проблемних питань законопроекту, які потребують додаткового доопрацювання та доповнення: експертна думка

1. У продовження останньої думки слід відмітити, що в КПК України передбачені слідчі дії, які можуть бути вчинені в межах досудового розслідування кримінального провадження, та які можуть бути спрямовані на отримання необхідної інформації. Проведення будь-яких слідчих дій, які могли б бути спрямовані на отримання необхідної для аналізу інформації (наприклад, зняття інформації з електронних інформаційних систем чи банальна виїмка документів) без внесення відомостей до ЄРДР є незаконним. Тому необхідно таку законодавчу неузгодженість вирішити.
2. Законопроект передбачає одночасно з його прийняттям внести низку змін до ряду Кодексів та базових законів. Так, Кримінальний процесуальний кодекс України, який є одним із основних інструментів для роботи нового органу, доповнюється визначенням НБФБ серед органів досудового розслідування, встановлюється відповідна підслідність кримінальних правопорушень, віднесених до компетенції цього органу, закріплюються процесуальні повноваження детективів тощо. Водночас, пропонується повернути право слідчим органу досудового розслідування (стаття 40 КПК) звертатися за погодженням із прокурором до слідчого судді із клопотанням про проведення перевірок та ревізій.

Слід нагадати, що вказане право було скасоване у жовтні 2014 року Законом № 1697-VII з огляду на сталу практику зловживання правом проведення перевірок та ревізій під час проведення досудового розслідування у злочинах економічної спрямованості та часто використовувався як спосіб тиску на бізнес.

Повертаючи вказане право слідчим на призначення позапланових перевірок та ревізій, на нашу думку, варто застосувати компенсаторний механізм для представників бізнесу від можливих зловживань із боку правоохоронців — внести ухвалу слідчого судді про призначення позапланової перевірки або ревізії до переліку судових рішень, які, відповідно до статті 309 КПК, можуть бути оскаржені в апеляційному порядку, оскільки в даний момент, у разі призначення такої перевірки, оскаржити її в апеляційному порядку немає ніякої процесуальної можливості.

Тобто пропонується частину 1 статті 309 КПК доповнити новим пунктом:

         «12) ухвала слідчого судді про призначення перевірок та ревізій;»

3. 3. Оцінюючи основний текст законопроекту слід зазначити, що пунктом 9 частини 8 статті 41 передбачено, що визнання Верховною Радою України або Президентом України роботи Директора НБФБ незадовільною за результатами розгляду його щорічного звіту може стати підставою для звільнення майбутнього очільника новостворюваного правоохоронного органу.

Подібне розмите, абстрактне та неконкретне формулювання терміну «незадовільною» створює реальні умови для політичного тиску на керівника органу та позбавлення процесуальної незалежності НБФБ та його працівників, передбачених пунктом 5 частини 1 статті 4 законопроекту.

На нашу думку, проводячи наукові, експертні та громадські обговорення розробленого законопроекту, бажано передбачити більш чіткі критерії оцінки ефективності роботи керівника НБФБ та його працівників (наприклад, співвідношення розміру бюджетного фінансування органу з обсягом коштів, реально відшкодованих до бюджету за результатами проведених заходів аналітичного опрацювання або досудового розслідування), які можуть стати підставою для визнання діяльності органу незадовільною та стануть додатковим реальним механізмом забезпечення принципу незалежності та політичної рівновіддаленності.

4. Варто більш детально конкретизувати термін «бездоганної ділової репутації, високі професійні та моральні якості», який покладено в основу головних вимог до кандидатів на посаду Директора НБФБ (частина 1 статті 43 законопроекту), оскільки застосовані критерії носять оціночний та суб’єктивний характер та дають доволі широкий діапазон для вільного трактування.

На нашу думку, визначення терміну бездоганності та висоти варто надати більш конкретних, об’єктивних ознак, які б давали змогу оцінювати особу майбутнього кандидата.

5. Певних зауважень викликає і порядок призначення Директора НБФБ, передбачений статтею 44 законопроекту, оскільки передбачає, що конкурсна комісія за результатами проведеного конкурсу подає на розгляд Президенту України двох або трьох кандидатів на посаду очільника відомства (частина 2 статті 44).

Подібна практика подання на призначення декількох кандидатур, а не того, хто набрав найбільшу кількість кваліфікаційних балів, знов таки створює широкий діапазон для домінування принципу особистої відданості майбутнього керівника правоохоронного органу на відміну від обрання кращого за результатами незалежного та неупередженого тестування на професійні, ділові та психологічні якості.

6. Не можна погодитися з доцільністю розширення галузей освіти, наявність якої є одним з кваліфікаційних вимог до кандидата на посаду майбутнього Директора НБФБ.

Враховуючи те, що головним призначенням новоутвореного правоохоронного органу (стаття 1 законопроекту) є боротьба та протидія злочинності у фінансових сферах та захист економічних інтересів держави, а посада керівника цього органу не є політичною, варто залишити юридичну освіту єдиною можливою для кандидата.

7. Необхідно усунути дублювання функцій державних органів, позбавивши НПУ та СБУ повноважень у сфері розслідування економічних злочинів (зокрема, частини 4 та 5 статті 191 ККУ, що найширше використовуються НПУ, СБУ, мають бути віднесені до виключної підслідності НБФБ).

Отже, прийняття даного законопроекту, попри всю його критику, є необхідною дією влади щодо удосконалення боротьби з економічними злочинами, забезпечення даного процесу прозорими та ефективними механізмами і створення мінімального тиску на бізнес. Оприлюднення даного законопроекту допоможе публічно обговорити всі проблемні аспекти реалізації його положень і знайти конструктивні підходи до їх вирішення.

[1]          В.Некрасов Чим Нацбюро фінансової безпеки відрізняється від СФР Данилюка і чому дехто так боїться його появи?. Доступно з :  http://lustraciya.org/publikacii/vyacheslav-nekrasov-chim-nacbyuro-fnansovo-bezpeki-vdrznyatsya-vd-sfr-danilyuka-chomu-dehto-tak-botsya-jogo-poyavi.html