Рефлексія експертів ГО «Інститут податкових реформ» на основні положення податкової реформи, запропонованої Мінфіном

18 Липня 2016

В липні 2016 року Міністр фінансів України Олександр Данилюк озвучив основні положення податкової реформи. Необхідно відмітити, що це чи не єдина за всю історію реформа, яка передбачає не змістовні зміни податкового законодавства, а реформу і удосконалення адміністративної компоненти податкових відносин – адміністрування податків. Тобто тієї складової, яка стосується в більшій мірі самого Мінфіну і Державної фіскальної служби, ніж бізнесу. Це вже є першим і основним позитивним імпульсом роботи команди Мінфіну.

Але є ряд «але». Запропонована Міністерством фінансів України податкова реформа без оприлюднення тексту Законопроекту породжує чимало уточнюючих питань, які поки що залишаються без відповіді. Також дещо незрозумілим виглядає сформована Мінфіном кореляція окремих напрямів реформи та очікуваних результатів. Наприклад, результат «зменшення кількості позапланових перевірок» після оптимізації структури ДФС або «зменшення маніпуляцій та розбіжностей при трактуванні податкового законодавства» через передачу права на письмові податкові консультації від ДФС до Мінфіну. На нашу думку, у першому випадку доцільно було б вести мову про радикальне переосмислення щодо способу організації та функціонування органу задля зменшення рівня корупції, мінімізації можливостей зловживання впливом та відновлення довіри суспільства. А вже в рамках цього, скорочення кількості позапланових перевірок виступатиме одним із заходів, що забезпечуватиме підвищення ефективності роботи органу.

Аналогічно із письмовими податковими консультаціями, оскільки, якщо позбавлення права на їх надання контролюючих органів низового рівня у липні 2015 року не вирішило проблему маніпуляцій та розбіжностей, то наскільки реально це забезпечити шляхом передачі права «трактування податкового законодавства» Міністерству фінансів. Особливо враховуючи, що «податкова консультація – допомога … конкретному платнику податків стосовно практичного використання конкретної норми закону або нормативно-правового акта з питань адміністрування, нарахування та сплати податків чи зборів…» (пп. 14.1.172 ПКУ). А офіційне тлумачення законів України покладається на Конституційний суд (ст. 150 Конституції України). На нашу думку, в цьому контексті варто було б ініціювати «удосконалення Податкового кодексу України» з метою «ліквідації прогалин та сприяння його розуміння платниками податків».

Якщо ж охарактеризувати пакет змін в цілому, то оголошені напрями удосконалення податкової системи країни мають скоріше технічний, ніж радикальний імпульс. Найбільш революційним з точки зору вектору та характеру змін можна назвати блок «Адміністрування» (на перший погляд при порівнянні з іншими запропонованими блоками реформи). Це є цілком логічним, враховуючи рішучі наміри відмовитися від практики проведення структурних податкових реформ після 01.07 поточного року («під новорічну ялинку»), рекомендації міжнародних донорів України (наприклад, Доповідь МВФ по країні № 16/48) та період роботи чинного уряду, в рамках якого неможливо належним чином опрацювати «глобальну» податкову реформу (її доцільність на даному етапі видається нам сумнівною).

Однак, якщо ж оптимізація структури ДФС буде реалізована не лише у вигляді штатного скорочення персоналу, а стане першим кроком на шляху радикального перегляду принципів формування і реалізації податкової політки – наповнення державного бюджету будь-якими методами – дана податкова ініціатива щодо удосконалення податкової системи може дати настільки позитивний поступ для інших податкових змін та розвитку економіки в цілому, що залишатиме осторонь реалізовані раніше пакети, що були презентовані у вигляді гучних податкових реформ.

Остаточні висновки можна буде зробити лише після аналізу норм законопроекту. Однак об’єктивним є факт, що шлях від прийняття новацій на законодавчому рівні до їх правильного застосування є доволі тривалим. А процес впровадження нововведень у широку практику є ще більш складним та ризиковим з точки зору отримання «на виході» запланованих результатів.

Експертами нашого інституту надано ряд пропозицій до озвученого Міністром фінансів Олександром Данилюком основних напрямів реформування податкового блоку, а саме:
1) оптимізація структури та функції ДФС навряд чи призведе до зменшення кількості позапланових перевірок та тиску на бізнес. Натомість, доцільним задля прогресу у цьому напрямі вбачається розробка та запровадження об’єктивних критеріїв проведення позапланових перевірок на основі ризик-орієнтованого підходу;
2) електронний кабінет платника податків повинен максимально мінімізувати витрати часу платників податків на виконання податкових зобов’язань та контроль за дотриманням податкового законодавства. Зважаючи на це, даний сервіс має охоплювати технічні рішення стосовно:
‒ подачі податкової звітності;
‒ сплати податкових зобов’язань у електронному вигляді;
‒ пошуку інформації стосовно контрагентів;
‒ отримання податкових консультацій та оцінювання рівня задоволення платників послугами, що надані органами ДФС;
‒ видачі необхідних платникам довідок та документів.
3) однорівнева система податкових апеляцій навряд чи посилить захист бізнесу, але однозначно скоротить період, необхідний для оскарження рішень контролюючих органів у адміністративному порядку;
4) передача функції надання письмових податкових консультацій з ДФС у Мінфін є сумнівним рішенням, оскільки незрозуміло, яким чином це сприятиме скороченню маніпуляцій та неоднозначностей трактування податкового законодавства. Дане рішення призведе до розпорошення функціоналу фіскальної адміністрації між двома відомствами, вимагатиме створення у структурі Мінфіну нових підрозділів, котрі формуватимуться у т.ч. за рахунок залучення працівників ДФС. Більш доцільним можна вважати покращення існуючої процедури податкового консультування на базі ДФС України;
5) поза увагою залишається реформа митного блоку ДФС України, який відіграє критично важливе значення як з точки зору наповнення державного бюджету, так і у контексті формування сприятливого середовища ведення бізнесу в Україні;
6) запропоновані заходи не вирішують окремих гострих проблем вітчизняної податкової системи та практики адміністрування податків, як-то наявність переплат з податку на прибуток та незаконні маніпуляції з податком на додану вартість, що призводять до втрат державного бюджету;
7) згідно Плану пріоритетних дій уряду на 2016 р. одним з ключових напрямів податкової реформи мало стати впровадження у податкове законодавство міжнародних стандартів, розроблених в рамках кампанії ОЕСР та Великої двадцятки з протидії розмиванню бази оподаткування та переміщення прибутків в низькоподаткові юрисдикції. Разом з тим, наразі немає жодної інформації про ті кроки, які сприяли б досягненню прогресу на цьому шляху і які були б закріплені у запропонованому варіанті податкової реформи. Зокрема, відсутня інформація і про необхідні зміни у національному законодавстві, які б дозволили приєднатись Україні до механізму автоматичного обміну інформацією в цілях оподаткування. Саме Кабінет Міністрів України мав організувати відповідну роботу, що передбачено п. 4 Указу Президента України № 180/2016 від 28.04.2016 р. Таким чином, відповідний варіант податкової реформи не виглядає завершеним, оскільки очевидно те, що згадані вище кроки Україні в будь-якому випадку доведеться здійснити. Це лише питання часу.