Потенціал місцевих бюджетів 2018 року

25 Вересня 2017

15 вересня поточного року КМУ зареєструвало в парламенті проект ЗУ “Про Державний бюджет України на 2018 рік”. Значення основних бюджетних та макроекономічних показників, які закладено у головному фінансовому документів країни, наступні:

• доходи державного бюджету будуть 1,119 трлн грн, (на 2017 рік доходи були передбачені в обсязі 721,4 млрд грн);
• видатки державного бюджету досягнуть рівня 1,198 трлн грн (на 2017 рік — 790,4 млрд грн);
• дефіцит державного бюджету — 2,4% ВВП (на 2017 рік — 3% ВВП);
• ріст економіки України прогнозується на такому ж рівні як і в 2017 році (3%);
• курс долара 29,3 грн;
• обсяг внутрішніх запозичень — 112 млрд грн, зовнішніх запозичень — 81 млрд грн.

Заходи бюджетної децентралізації активно продовжують запроваджуватися в Україні. Відповідно, цікаво вияснити, в яких умовах будуть функціонувати органи місцевого самоврядування в наступному бюджетному періоді. Орієнтовний обсяг доходів місцевих бюджетів складе 520 720,3 млн. грн., що на 24% більше, ніж було закладено на 2017 рік (395 107,4 млн. грн.). Проте обсяг міжбюджетних трансфертів і далі продовжує займати значну частку: на 2018 рік це 278 995,9 млн грн або 53,5% у структурі доходів місцевих бюджетів (на 2017 рік — 220 576,8 млн грн або 55,7%), з них цільові трансферти у вигляді субвенцій — 85,3% від загального обсягу міжбюджетних трансфертів. Це означає, що держава прийматиме централізовані рішення з використання більшої частини місцевих ресурсів.

Класифікація субвенцій, в основному, не зазначала значних змін, а саме:

• здійснення державних програм соціального захисту населення – 116 585,0 млн грн (на 2017 рік — 107098,0 млн грн);
• освітня субвенція — 61 260,9 млн грн (на 2017 рік — 41 926,3 млн грн). Як і у 2017 році, у наступному бюджетному періоді кошти освітньої субвенції спрямовуватимуться виключно на оплату праці з нарахуваннями педагогічних працівників загальноосвітніх навчальних закладів  та на здобуття повної загальної середньої освіти учнями професійно-технічних навчальних закладів
• медична субвенція — 51 429,4 млн грн (на 2017 рік — 46 813,3 млн грн). Відмінним буде те, що на 2018 рік медична субвенція не враховуватиме видатки на надання первинної медичної допомоги, які за пропозицією Міністерства охорони здоров’я в рамках заходів реформи фінансування системи охорони здоров’я, виділено в окрему бюджетну програму КПКВК 2308020 “Надання первинної медичної допомоги населенню” (14,3 млрд грн)[1]. Такі дії пов’язані із зміною методів фінансування первинної ланки медичної допомоги, при якій планується сплачувати тариф за кожного пацієнта та забезпечити вільний вибір громадянами сімейного лікаря або педіатра[2]. А це потребує детального опису мети, завдання, виконавців, напрямів витрачання коштів та результативних показників, що і містить в собі бюджетна програма.

Також слід відмітити, що у 2018 році з місцевих бюджетів, в яких індекс податкоспроможності більше за значення 1,1 планується забирати кошти не в обсязі 50% суми такого перевищення, а 80,0%, тобто на 30,0% більше (табл. 1). Такий підхід може зіграти дестимулюючий ефект щодо зацікавленості органів місцевого самоврядування у наповненні своїх бюджетів податком на доходи фізичних осіб та податку на прибуток підприємств.

Таблиця 1

Умови отримання місцевими бюджетами базової та реверсної дотації у 2017 та 2018 роках

Джерело: складено автором на основі пояснювальних записок до проекту державного бюджету на 2017 та 2018 роки

Основними факторами визначення обсягу ресурсу місцевих бюджетів на 2018 рік є[5]:

• зарахування з 1 січня 2018 року до місцевих бюджетів 5 відсотків рентної плати за користування надрами для видобування нафти, природного газу та газового конденсату (що приблизно складе 1 834,0 млн грн[6]). На сьогодні даний вид ренти зараховується до загального фонду державного бюджету у повному обсязі;
• збереження протягом 2018–2019 років норми щодо зарахування 13,44% акцизного податку з пального до місцевих бюджетів. Про запровадження цієї норми законодавства велася активна робота з початку 2017 року, проте її так і не було прийнято. За інформацією Асоціації міст України уряд у вересні нарешті прийняв постанову щодо розподілу акцизного податку з нафтопродуктів у ІІ півріччі 2017 року;
• зарахування до місцевих бюджетів 100 % єдиного податку, що сплачується платниками єдиного податку четвертої групи (сільгосптоваровиробники). На жаль, Бюджетний кодекс України не дає роз’яснення щодо перерозподілу єдиного податку між бюджетами різних рівнів в розрізі груп платників податків, тому не можливо порівняти таку норму в різних редакціях бюджетного кодексу;
• підвищення розміру прожиткового мінімуму, мінімальної заробітної плати та посадового окладу (тарифної ставки) працівника I тарифного розряду Єдиної тарифної сітки;
• зміни в ціновій політиці щодо енергоносіїв;
• покращення умов оплати праці педагогічних працівників шкіл;
• передачу на фінансування за рахунок коштів місцевих бюджетів видатків на оплату житлово-комунальних послуг;
• надання з державного бюджету стабілізаційної дотації місцевим бюджетам до завершення процесу об’єднання територіальних громад;
• здійснення з 1 січня 2018 року з обласних бюджетів та бюджету
  м. Києва видатків на підготовку фахівців у державних вищих навчальних закладах І–ІІ рівнів акредитації (табл. 2). На разі органи місцевого самоврядування не здійснюють такі повноваження.

Таблиця 2

Кількість державних вищих навчальних закладів І-ІІ рівнів акредитації, які передано на утримання органів місцевого самоврядування у 2018 році

Джерело: складено автором на основі додатка 10 проекту ЗУ “Про Державний бюджет України на 2018 рік”

 На фінансування переданих з державного бюджету видатків з утримання закладів освіти та охорони здоров’я  передбачено кошти в обсязі 16 500,0 млн грн. Така додаткова дотація надається з 2017 року, у зв’язку із передачею на фінансування з місцевих бюджетів усіх видатків (крім видатків на оплату праці педагогічних працівників) по загальноосвітніх закладах та видатків на оплату комунальних послуг та енергоносіїв для закладів охорони здоров’я

На компенсацію втрат доходів місцевих бюджетів внаслідок наданих державою податкових пільг зі сплати земельного податку суб’єктам космічної діяльності та літакобудування передбачено додаткову дотацію в розмірі 273,4  млн. грн. Адже з 2018 року до 1 січня 2025 року відповідно до Податкового кодексу України крім суб’єктів космічної діяльності звільняються від сплати земельного податку суб’єкти літакобудування, що здійснюють розробку та/або виготовлення з кінцевим складанням літальних апаратів та двигунів до них, крім земельних ділянок, на яких розташовані об’єкти соціального, торговельного, сільськогосподарського призначення та непромислового будівництва.

Основне призначення органів місцевого самоврядування — вирішувати питання місцевого значення, надаючи за рахунок своїх податкових та неподаткових надходжень населенню місцеві суспільні послуги, а не державні. Тому можна поставити під сумнів доцільність перекладання у 2018 році витрат щодо надання соціальних пільг у сфері ЖКГ на місцеві бюджети (7,0 млрд грн), адже рішення щодо їх прийняття приймають центральні органи влади, а не місцеві. Оплата житлових субсидій буде далі здійснюватися через державний бюджет (55,0 млрд грн).

Взагалі, питання із своєчасним фінансуванням житлових субсидій та субвенцій місцевим бюджетам на надання пільг на ЖКГ і так гостро стоять в поточному році. За інформацією Асоціації міст України дефіцит коштів місцевих бюджетів на оплату субсидій становить 8 млрд. грн. Органи місцевого самоврядування досі не отримали закладених в Держбюджеті на цей рік 5 млрд грн компенсації. Тобто комунальні підприємства не отримали потрібних коштів, що ставить під загрозу проходження опалювального сезону. А, повністю переклавши такі функції на органи місцевого самоврядування, ситуація може вийти досить несприятливою в разі відсутності на це необхідного обсягу фінансових ресурсів.

Іншою зміною сфери місцевих фінансів у 2018 році — відміна митного експерименту, згідно якого половина суми від перевиконання плану митних надходжень регіональної митниці зараховувалася в спеціальний фонд обласного бюджету. Такі кошти спрямовувалися на будівництво та ремонт доріг. Натомість місцеві бюджети отримають субвенцію в обсязі 11,4 млрд на задоволення таких потреб.

Позитивним є те, що у 2018 році передбачено запровадження середньострокового бюджетного планування на місцевому рівні. Перехід до планування місцевих бюджетів на середньостроковий період буде здійснюватися після внесення відповідних змін до бюджетного законодавства, а також затвердження та доведення до місцевих органів влади методичних рекомендацій щодо складання місцевих бюджетів на середньострокову перспективу, узгоджених з методологією середньострокового планування державного бюджету[7]. Відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 24.05.2017 № 415-р, їх розробку передбачено на І квартал 2018 року.

 Діна Серебрянська

Експерт ГО “Інститут податкових реформ”

[1]              О.Данилюк “Кабмін у 2018 році планує виділити 14,2 млрд гривень на первинну медичну допомогу” / РБК-Україна. Режим доступу: https://www.rbc.ua/ukr/news/kabmin-2018-godu-planiruet-vydelit-14-2-mlrd-1504025192.html

[2]              Супрун “Супрун анонсувала зміни у фінансування первинної медтчної допомоги у 2018 році” / РБК-Україна. Режим доступу: https://www.rbc.ua/ukr/news/suprun-anonsirovala-izmeneniya-finansirovanii-1504337261.html

[3]              Базову дотацію з державного бюджету у 2018 році отримають 740 місцевих бюджетів, в т. ч. 18 обласних бюджетів, 53 бюджети міст обласного значення, 361 районний бюджет та 308 бюджетів об’єднаних територіальних громад.

[4]            У 2018 році реверсну дотацію до державного бюджету будуть перераховувати 169 місцевих бюджетів, в т. ч. 6 обласних бюджетів, 66 бюджетів міст обласного значення, 47 районних бюджетів та 50 бюджетів об’єднаних територіальних громад.

[5]              Пояснювальна записка до проекту Закону України “Про Державний бюджет України на 2018 рік”. – №7000 від 15.09.2017 року. Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=62551

[6]              Розраховано автором на основі фактичного обсягу надходження рентної плати за користування надрами для видобування нафти, природного газу та газового конденсату у 2016 році.

[7]              Г.Маркович Формування місцевих бюджетів на 2018 рік: міжбюджетні трансферти. Частина ІІ. Режим доступу: http://decentralization.gov.ua/news/item/id/6571