Оцінка якості роботи ДФС за методикою KPI: імітація чи вихід?

15 Квітня 2016

Олена Хотенко,
Голова Ради ГО «Інститут податкових реформ»,
експерт

Контроль за роботою фіскальних органів – нагальна потреба сьогодення

Функціонування фіскальних органів в Україні традиційно є однією з найбільш обговорюваних суспільних тем. Кожного дня стрічки новин ЗМІ рясніють заголовками актуальних подій у податково-митній сфері, які часто провокують їх резонансні обговорення.

В цьому немає нічого дивного, оскільки податки з одного боку є основним джерелом функціювання бюджетного сектору економіки, а з іншого їх розмір та механізм адміністрування суттєво впливають на бізнес-середовище. Таким чином через соціальні державні гарантії або через трудову діяльність кожний громадянин, як член суспільства, залежить від ефективної роботи податкової системи.

Нажаль, в останні роки нарікань на податкову систему та на діяльність Державної фіскальної служби (далі – ДФС) все більше. Українське суспільство вже давно потребує та вимагає запровадження такої системи оцінки діяльності вітчизняного фіскального органу яка б, як лакмусовий папірець, наочно відображала результативність та ефективність виконання покладених на них функцій. При цьому вона має сприяти побудові партнерських відносин між платниками податків та державою.

В більшості цивілізованих країн діють системи, які дозволяють платникам податків контролювати діяльність фіскальних органів, виражати невдоволення їх роботою та пропонувати певні шляхи її покращення. Українські платники податків також потребують контролю за діяльністю ДФС. Тому є нагальна необхідність розробки системи критеріїв, яка б відображала ефективність ДФС у виконанні покладених на неї функцій.

Сьогодні  запит громадянського суспільства на підвищення ефективності функціонування ДФС збігся у часі з вимогами міжнародних кредиторів України, а саме Міжнародного валютного фонду. Адже однією з вимог МВФ для продовження подальшої співпраці з Україною є реформування податкової системи та запровадження репрезентативної системи показників, призначеної для моніторингу результативності цього процесу.

У світовій практиці, управлінським інструментом для вирішення такого завдання є система ключових індикаторів оцінювання результативності (key performance indicators, далі – КРІ). Концепція КРІ мігрувала у сферу публічного адміністрування з бізнес-середовища. КРІ – це набір кількісних показників, які використовуються організацією з метою оцінки або порівняння результативності з точки зору досягнення стратегічних або оперативних цілей. Зауважимо, що в розвинених країнах переважна більшість організацій приватного та публічного секторів економіки функціонують на основі КРІ. Отже, немає жодних сумнівів у необхідності запровадження системи КРІ у діяльність органів ДФС України.

Світовий досвід

Для впровадження ефективної системи КРІ в ДФС України дуже цінною є світова практика розробки, імплементації та функціонування таких систем у фіскальних органах. Вона полягає в тому, що результативність фіскальних служб вимірюється на трьох основних рівнях:
а) стратегічному – проводиться оцінка результативності організації в цілому за допомогою ряду ключових показників, що, як правило, спрямовані на вимірювання фінансових результатів, рівня задоволення клієнтів, якості менеджменту та компетенції персоналу;
б) операційному – у фокусі вимірювання перебувають безпосередні процеси та операції, направлені на досягнення цілей організації, а саме: якісне виконання покладених на неї функцій, що є необхідною умовою ефективного функціонування організації;
в) індивідуальному – спрямований на оцінювання результативності окремих працівників на основі визначених стандартів та цілей.

Світовий досвід вказує на те, що найкраще зарекомендували себе два підходи до розробки та імплементації систем КРІ фіскальних органів: функціональний та програмно-цільовий.

Функціональний підхід передбачає поділ діяльності фіскального органу на основні функціональні сфери, під якими слід розуміти ключові бізнес-процеси, здійснення яких є невід’ємною складовою процесу адміністрування податків та зборів. Для кожної з таких сфер розробляється декілька КРІ (як правило, 2-3), які дозволяють комплексно оцінити результативність діяльності кожної функціональної сфери.

Програмно-цільовий підхід застосовується для оцінювання результативності виконання стратегічних планів реформування та розвитку фіскальних органів. У межах даного підходу розробляється КРІ за допомогою яких оцінюється досягнення стратегічних цілей, визначених нормативними документами фіскальної служби. Тобто через оцінювання прогресу в досягненні окремих стратегічних цілей здійснюється моніторинг реалізації конкретних програм та стратегічних планів у цілому.

Варто відмітити, що програмно-цільовий підхід оцінювання результативності діяльності фіскальних адміністрацій має суттєвий недолік. Справа в тому, що стратегічні плани реформування та розвитку фіскальних органів перебувають під значним впливом політичної кон’юнктури. Як наслідок, програмні документи, що є базисом формування системи КРІ, часто змінюються. В результаті такої нестабільності базису формування системи КРІ моніторинг результативності організації у часі стає неможливим. Адже разом зі змінами програмних документів та стратегічних цілей виникає потреба у розробці нових КРІ.

Саме тому у світовій практиці в управлінні фіскальними органами перевага надається функціональному підходу. Побудова системи КРІ при цьому підході у цілому є більш раціональною, оскільки дає змогу послідовно оцінювати результативність у часі.

КРІ в розумінні фіскалів

Зростання тиску зарубіжних партнерів та представників громадянського суспільства України змусило діяти і ДФС України. В результаті Стратегічний план розвитку ДФС на 2015–2018 рр. було доповнено ціллю «Проведення регулярної оцінки ефективності роботи структурних підрозділів ДФС України та її територіальних органів, формування системи управління якістю їх роботи». Також було видано наказ від 26.02.2016 р. №184 «Про затвердження цілей ДФС України на 2016 рік та порядок підготовки Цілей структурних підрозділів ДФС та територіальних органів ДФС на 2016 рік» (далі – Наказ).

Декларування ДФС України створення системи оцінювання своєї діяльності  як одного із стратегічних орієнтирів, можна вважати симетричною реакцією на нагальну потребу реформування системи управління.

Наказ надає перелік цілей апарату ДФС України. До речі у Наказі індикатори оцінювання (КРІ) чомусь названі цілями. Тому і ми у цьому розділі будемо застосовувати таку термінологію.

Цілями ДФС є:
• надходження податків до бюджету;
• динаміка рівня податкової заборгованості;
• рівень задоволеності платників податків;
• виконання плану інституційних змін/операційна діяльність.

Цілі Головних управлінь ДФС частково є точною копією цілей ДФС України, а частково мають бути певним чином доповнені власними цілями. Для ДПІ (ОДПІ, СДПІ) мають бути розроблені типові цілі, які також відповідають цілям ДФС та ГУ ДФС.

Територіальним органам ДФС пропонується самостійно сформулювати, доповнити та прокоментувати КРІ «динаміка рівня податкової заборгованості», КРІ «рівень задоволеності платників податків» та КРІ «виконання плану інституційних змін/операційна діяльність». Тобто фактично на них покладений обв’язок запропонувати власну методику розрахунку показників для оцінки  досягнення цілей.

Напевно, мотивацією такого рішення з боку апарату ДФС є те, що керівники відповідних підрозділів та територіальних органів краще розуміються на специфіці діяльності та зможуть точніше визначити перелік показників оцінювання результативності ніж ДФС України.

Результатом застосування такого алгоритму буде ситуація, коли кожен структурний підрозділ, що знаходиться на нижчому рівні організаційної ієрархії, фактично доповнить стратегічні цілі розвитку всієї фіскальної служби, визначені апаратом ДФС.

Відповідно до Наказу, кількість усіх індикаторів, що можуть бути запропоновані підрозділом, не має перевищувати 5±2.

Аналіз положень Наказу дає підстави стверджувати, що запропонована система оцінки є результатом застосування видозміненого програмно-цільового підходу. Тобто коли кожен структурний підрозділ сам визначає для себе власні цілі (індикатори) з надією, що їх досягнення позитивно впливатиме на досягнення стратегічних цілей ДФС у цілому.

Критичні зауваження

Суспільна цінність амбіційної Стратегічної цілі розвитку ДФС полягає у підвищенні транспарентності та підзвітності функціонування служби шляхом імплементації системи КРІ на наш погляд нівелюється практикою реалізації даної цілі. Механізм побудови системи оцінювання результативності діяльності ДФС України схожий на не дуже якісне копіювання системи КРІ, що застосовуються переважною більшістю фіскальних адміністрацій у світі. Зупинимось на найбільш явних недоліках системи запропонований ДФС:

1. Порушення принципу цілісності ДФС, що ускладнює її стратегічний розвиток. Фактично КРІ у Наказі фігурують під назвою «цілей», що є щонайменше некоректним. Адже ціль організації охоплює місію та очікувані результати її діяльності, які визначаються керівництвом та доводяться до відома підлеглих (за версією одного з найбільш популярних онлайн-ресурсів BusinessDictionary.com). Прогрес у досягненні встановленої цілі оцінюється за допомогою певних показників (як правило, кількісних), тобто за КРІ. Таким чином ДФС від самого початку оцінку своєї діяльності перевернула «з ніг на голову», перетворивши КРІ з інструменту моніторингу досягнення цілей на самоціль.

2. Порушення принципу об’єктивності. З метою неупередженого ставлення розробкою системи КРІ має займатися зовнішня організація, зацікавлена суто у об’єктивності даної системи та не пов’язана з особами, відповідальними за досягнення конкретних результатів. В крайньому випадку розробка індикаторів результативності має проводитись окремим структурним підрозділом організації, в якій запроваджується система КРІ.

Якщо ж керівництво територіальних органів ДФС буде самостійно розробляти та затверджувати КРІ (по певним напрямкам), то постає логічне запитання: чи буде воно зацікавлене в запровадженні індикаторів, які вкажуть на недоліки у роботі підзвітних їм підрозділів? Навряд чи, адже ніхто не ріже гілку, на якій сидить. Тим більш чиновник ДФС, який несе організаційну, фінансову та кадрову відповідальність (тобто для нього немає жодного сенсу вказувати на недоліки своєї роботи). Таким чином модель запропонована апаратом ДФС призведе до неможливості об’єктивно оцінити результативність діяльності фіскальної служби.

3. Відсутність єдиного формату індикаторів для структурних підрозділів та територіальних органів ДФС України. Каскадування (повторення) цілей (від апарату ДФС України до ДПІ) призведе до виникнення ситуації, коли кожен структурний підрозділ, що знаходиться на нижчому рівні організаційної ієрархії, фактично дублює та доповнює стратегічні цілі розвитку організації, визначені апаратом ДФС. Крім того, кожний такий структурний підрозділ має запропонувати власну методику розрахунку індикаторів для оцінки його діяльності. Це безумовно призведе до численних конфліктів інтересів у процесі оцінки результативності підрозділів та чинитиме деструктивний вплив на процес стратегічного управління фіскальною службою. На наш погляд, такий алгоритм розробки індикаторів є наслідком змішування понять «ціль організації» та «КРІ».

4. Обмеження чисельності КРІ для територіальних органів ДФС. Запропонована кількість індикаторів (5±2) є прийнятною тільки для оцінювання результативності ДФС на стратегічному рівні. Адже кількість стратегічних цілей розвитку організації, як правило, варіює в межах від 3 до 6. На оперативному рівні система КРІ має не лише оцінювати функціонування фіскального органу та моніторити його вклад у досягнення стратегічних цілей. Вона має служити прийняттю ефективних управлінських рішень з метою швидкого усунення виявлених недоліків. В теорії менеджменту загальновизнаним є факт, що система КРІ оперативного рівня організації має включати більшу кількість індикаторів.

5. Покладення на територіальні органи ДФС обов’язку визначення вагомих коефіцієнтів КРІ, залежно від важливості одного КРІ відносно інших. З метою ефективного оцінювання результативності організації вагові коефіцієнти мають визначатися залежно від важливості КРІ відносно стратегічної цілі, для моніторингу прогресу по досягненню якої його розроблено.

6. Розрахунок певного КРІ на основі інших КРІ. Кожен індикатор має бути підібраний таким чином, щоб максимально відображати прогрес організації за певним функціональним напрямом діяльності та надавати додаткову інформацію про виконання стратегії організації. Кореляція між КРІ, яка стане наслідком використання такого механізму розрахунку, є небажаною.

Альтернативна пропозиція ГО «Інститут податкових реформ»

Зважаючи на перелічені недоліки підходу, запропонованого вітчизняними фіскалами є нагальна необхідність розробки альтернативної системи оцінювання результативності ДФС України. ГО «Інститут податкових реформ» пропонує таке бачення вирішення цієї задачі.

По перше, слід визначитись з основними стратегічними цілями, які мають бути вирішені протягом певного часу. На наш погляд такими цілями є:
1) надання об’єктивної інформації для прийняття оперативних управлінських рішень (у т.ч. кадрових) в системі органів ДФС;
2) моніторинг результативності процесу реформування податкової системи;
3) оцінювання якості сервісних послуг, що надаються фіскальними органами клієнтам;
4) ідентифікація функціональних напрямів діяльності органів ДФС, що потребують вдосконалення;
5) підвищення підзвітності фіскальних органів.

З огляду на, специфіку організаційної структури ДФС України, на початковому етапі імплементацію системи КРІ раціонально здійснювати на двох основних рівнях:
• стратегічному – він охоплює центральний апарат ДФС України та передбачає розробку незначної кількості КРІ, які відображають прогрес організації за стратегічними напрямами розвитку;
• оперативному – він представлений територіальними органами ДФС України та є базовим у контексті реалізації процесу адміністрування доходів публічного сектору економіки.

З урахуванням нестабільної політичної ситуації в Україні ми пропонуємо у процесі розробки та імплементації системи КРІ ДФС України використовувати функціональний підхід. У межах даного підходу конструювання системи КРІ здійснюватиметься у три етапи.

Етап І. Визначення основних функціональних сфер діяльності апарату та територіальних органів ДФС України з метою оцінювання їх результативності.

Слід зауважити, що ДФС України є органом виконавчої влади, що поєднує функції адміністрування податків та зборів, митних платежів та єдиного соціального внеску. При цьому діяльність митних підрозділів є специфічною сферою, яка відіграє важливу роль у наповненні державного бюджету, створенні сприятливих умов для розвитку міжнародної торгівлі та функціонуванні держави в цілому. Тому оцінювання результативності територіальних податкових та митних органів доцільно здійснювати диференційовано, оскільки для них притаманна значна кількість унікальних функціональних сфер діяльності.

Громадська організація «Інститут податкових реформ» розробила модель оцінки діяльності ДФС на базі 14 функціональних сфер:
1) збір податкових надходжень;
2) підтримка добровільного дотримання норм податкового законодавства;
3) сервіс (інформування та допомога платникам податків);
4) податковий аудит;
5) правова робота;
6) управління податковою заборгованістю;
7) управління ризиками;
8) облік та реєстрація платників податків;
9) внутрішній аудит/внутрішній контроль;
10) розвиток інфраструктури;
11) інформаційні технології;
12) управління людськими ресурсами;
13) міжнародна співпраця та співпраця з іншими державними установами;
14) запобігання порушенням податкового законодавства та боротьба з корупцією.

Етап ІІ. Визначення набору КРІ для кожної функціональної сфери. При цьому кількість індикаторів для апарату має бути не більше двох. А для територіальних органів – не більше п’яти. Таке обмеження викликане, з одного боку, спрямованістю системи КРІ на стратегічний та оперативний рівні оцінювання, а з іншого – вимогами простоти та легкості інтерпретації результатів оцінювання;

Етап ІІІ. Імплементація КРІ шляхом їх тестового розрахунку та встановлення вагомих коефіцієнтів залежно від важливості для оцінювання результативності діяльності у межах відповідної функціональної сфери. Таким чином, кожна функціональна сфера відобразить діяльність структурних одиниць територіального  податкового органу ДФС України.

Оцінювання результативності діяльності на основі КРІ у межах визначеного переліку функціональних сфер дасть змогу уніфікувати та стандартизувати цей процес. Це забезпечить можливості для здійснення часових та просторових порівнянь результативності як центрального апарату, так і територіальних органів ДФС України.

Відкриті для співпраці

Громадська організація «Інститут податкових реформ» зацікавлена у тому, аби українське суспільство отримало через запровадження системи КРІ у ДФС України потужний інструмент зворотного зв’язку у процесі адміністрування податків і зборів, а менеджмент ДФС був забезпечений оперативною інформацією для прийняття ефективних та своєчасних управлінських рішень. Зважаючи на це, ми відкриті до діалогу з усіма сторонами, що мають конструктивні ідеї стосовно покращення дизайну та механізмів імплементації системи КРІ у діяльність фіскальних органів України та готові винести власні результати на публічне обговорення, у т.ч. з представниками ДФС України.