ter-gromada_environment

Результати функціонування бюджетів 159 об’єднаних територіальних громад в Україні

Місцеві бюджети

Як відомо реформа міжбюджетних відносин в Україні активно розпочалася у 2014 році після прийняття Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, затвердження змін до податкового та бюджетного законодавства. Розпочався процес об’єднання територіальних громад. На сьогодні 159 об’єднаних територіальних громад (далі – ОТГ) перебувають у прямих міжбюджетних відносинах з державним бюджетом. Тобто, починаючи із 01.01.2016 року, 159 бюджетів ОТГ функціонують за новими «правилами». Мабуть для всіх експертів, фахівців з питань бюджетної децентралізації, місцевих органів влади, представників профільних міністерств та простих громадян є цікавим, як вплинули запроваджені заходи з реформи міжбюджетних відносин на формування бюджетів ОТГ.

Нещодавно Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України оприлюднило фінансово-аналітичний матеріал «Децентралізація: місцеві бюджети 159 об‘єднаних територіальних громад», завдяки якому можна «…порівняти та відобразити динаміку виконання показників місцевих бюджетів територіальних громад за І півріччя 2015 року, до їх входження до складу добровільно об‘єднаних територіальних громад (від авт. далі – ОТГ), та за І півріччя 2016 року, після добровільного об‘єднання цих громад…». Проведений аналіз є досить інформативним та надає можливість детально ознайомитися із станом формування місцевих бюджетів ОТГ в розрізі областей України та, безпосередньо, в розрізі самих ОТГ. Експерти Інституту податкових реформ вирішили викласти своє бачення процесу формування бюджетів ОТГ у І півріччі 2016 року, виходячи із статистичних даних, представлених у вищезазначеному аналітичному матеріалі.

За висновками Міністерства доходи загального фонду 159 ОТГ з врахуванням офіційних трансфертів у І півріччі 2016 року зросли у 7 раз, порівняно із І півріччям 2015 року. Складається враження, що, дійсно, заходи з бюджетної децентралізації досить позитивно вплинули на фінансову спроможність бюджетів ОТГ. Проте, самостійність органів місцевого самоврядування, яка є однією із основних ідей бюджетної децентралізації, визначається не лише обсягом фінансових ресурсів, але і причиною їх збільшення.

наша позиція

В український реаліях є декілька факторів, що вплинули на зростання доходів бюджетів ОТГ у 2016 році: інфляція, зміна перерозподілу податків між бюджетами різних рівнів, величезні суми цільових трансфертів. Так, податкові надходження бюджетів 159 ОТГ у І півріччі 2016 року склали 42,8% всіх доходів, а офіційні трансферти з державного бюджету – 57,2% (у ОТГ Чернівецької області трансферти досягли рівня 73,0%, Волинської області – 72,4%, Хмельницької області – 64,4%). Крім того, освітня субвенція у 2016 році зросла у 39 раз, медична субвенція – у 19 разів!

 

У таких умовах важко прив’язати вищезазначений ріст фінансових ресурсів із економічним розвитком регіонів. Слід пам’ятати – трансферти та інша фінансова допомога від центральних органів влади це тимчасові кошти: сьогодні їх держава виділяє, а завтра – ні. Тому, якщо не опиратися на власні можливості в акумулюванні податкових та неподаткових доходів – органи місцевого самоврядування ні за яких обставин не отримають самостійність у виконанні своїх повноважень, а отже, ні про яку децентралізацію говорити не доцільно.

До питання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам позитивним у 2016 році для регіонів стало виділення коштів на формування інфраструктури ОТГ, що є важливим фактором покращення якості доріг, освітлення вулиць, будівництва, ремонту та реконструкції об’єктів комунальної сфери тощо (в середньому по областях України кошти на формування інфраструктури територій склали більше 20,0% у структурі всіх субвенцій з державного бюджету). Допомога держави у напрямку фінансування таких видатків сприятиме покращенню інвестиційної привабливості об’єднань сіл, селищ, міст, а це, свого роду, є початком закладення основи підвищення економічної активності на даних територіях.

На зростання доходів бюджетів ОТГ вплинув і той факт, що протягом 2015 року податок на доходи фізичних осіб (далі – ПДФО) в повній мірі надходив з сільських, селищних бюджетів та бюджетів міст районного значення до районних бюджетів (до 2015 року ПДФО закріплювався за бюджетами базового рівня у розмірі 25,0%), тому його обсяг у І півріччі 2015 року був нульовим. З 01.01.2016 року почали офіційно функціонувати об‘єднані громади і ПДФО залишається у бюджетах ОТГ в розмірі 60,0%. Тому дані по ПДФО є непорівняними, що викривляє аналіз формування бюджетів ОТГ.

До прикладу, в ОТГ Рівненської області у І півріччі 2015 року надходження по даному податку були нульовими, а у І півріччі склали 10 млн. грн. або 15,0% від загального обсягу доходів бюджетів ОТГ (і так по кожній з областей України). Проте це не означає, що в цьому та інших регіонах, наприклад, збільшилася зайнятість населення, відбувся розвиток промисловості чи зменшився тіньовий сектор економіки. Відбувся чисто механічний перерозподіл коштів між місцевими бюджетами.

Так, плата за землю в бюджетах ОТГ у І півріччі 2016 року збільшилася на 56,6%, єдиний податок – на 52,1%, акцизний податок – на 79,6%. Ріст відбувся, але не в 7 разів! Тобто, бюджетна децентралізація поступово дає свій позитивний ефект на функціонування об‘єднаних громад. Україна повинна і далі іти шляхом реформ у бюджетній сфері і хвала всім органам центральної влади, що прикладають максимум зусиль для їх просування. Але не потрібно робити профанацію на тему, як чудово “живуть” місцеві бюджети! Ніби ми не живемо в Україні і не бачимо як “покращується” кожен день нашого життя. Необхідно громадянам показувати реальну картину ходу реалізації заходів із бюджетної децентралізації із усіма її плюсами і мінусами. Нічого поганого немає в тому, що існують прогалини, проблеми, труднощі. Це природний процес всіх реформ, не може бути все ідеально правильно і одразу ефективно. Потрібно це прийняти і розпочати все детально аналізувати, прислуховуючись до думок громадян, які найкраще знають «слабкі» місця реформи міжбюджетних відносин. Проблем є досить багато і настав час їх вирішувати. В іншому випадку, процес подальшого об‘єднання громад або не матиме свого розвитку, або це буде механічне укрупнення територій без якісних змін.

коментарі експертів

Діна Серебрянська

Експерт ІПР

Необхідність реалізації реформи міжбюджетних відносин зумовлена неспроможністю органів місцевого самоврядування задовольняти сучасні економічні та політичні потреби суспільства. Дотаційність місцевих бюджетів, залежність формування доходів та здійснення видатків місцевих бюджетів від рішень державних органів влади, невідповідність обсягу повноважень органів місцевого самоврядування їх фінансовим ресурсам негативно впливає на функціонування як місцевих фінансів, так і всієї системи публічних фінансів України. Сучасні виклики вимагають утворення дієздатних територіальних громад, що можливе за умови їх укрупнення та активізації органів місцевого самоврядування у наповненні своїх бюджетів.

Перешкодами на шляху до більш масштабнішого об’єднання територіальних громад є: недовіра місцевого населення до органів влади; їхній страх стати залежним від більш сильніших громад і остаточно втратити сферу впливу на прийняття рішень в межах їх юрисдикції; дезінформованість громадян щодо наслідків такого об’єднання; низький кваліфікаційний рівень голів сільських, селищних рад; відсутність належного рівня місцевого економічного розвитку, що ставить місцеві бюджети у залежність від коштів з державного бюджету.

Низький рівень кваліфікації сільських та селищних голів не дозволяє зрозуміти їм економічні та соціальні вигоди у випадку реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, положень Бюджетного кодексу України у частині міжбюджетних відносин, що також є дестимулюючим фактором процесу запровадження реформ. З іншого боку, працівники місцевих державних адміністрацій є більш професійними і краще розуміють всі аспекти запланованих змін в бюджетній сфері. Проте вони не зацікавлені у їх реалізації, так як основну вигоду отримуватимуть саме органи місцевого самоврядування, чим виникає ризик розповсюдження серед громадян негативних прогнозів реформ місцевого самоврядування. Тому важливим завданням є донесення як населенню, так і органам місцевого самоврядування інформації щодо переваг об‘єднання територіальних громад, проведення консультацій по вирішенню проблемних моментів їх функціонування тощо.

Важливим фактором успішності реформи міжбюджетних відносин, в частині укрупнення територіальних громад, є забезпечення місцевого економічного розвитку. Змінами до Бюджетного кодексу України та Податкового кодексу України було введено нові податки, що зараховуються до місцевих бюджетів, та збільшено частку відрахування від деяких існуючих на їх користь. Тобто, у фіскальній частині все зроблено (за виключення підходу до перерозподілу ПДФО між бюджетами різних рівнів). Питання стоїть у тому, на скільки успішно органи місцевого самоврядування будуть адмініструвати податки та на скільки ефективно використовуватимуть кошти місцевих бюджетів. Зростання доходів бюджетів об’єднаних територіальних громад, яке стало можливим завдяки реформи міжбюджетних відносин, повинно спрямовуватися не лише на соціальні потреби громадян, але й на забезпечення економічної активності в регіонах.

І останнє, вагоме збільшення цільових трансфертів з центру у складі доходів місцевих бюджетів є передбачуваним наслідком реформи міжбюджетних відносин. Органи місцевого самоврядування, на сьогодні, не готові повністю утримувати заклади охорони здоров’я та освіти за рахунок податкових та неподаткових надходжень. Фінансування професійно-технічних закладів освіти у 2015 році з місцевих бюджетів є прикладом їх фінансової неспроможності. Проте, якщо держава взяла курс на запровадження заходів з бюджетної децентралізації, то необхідно змінювати політику центральних органів влади до місцевих органів влади. Орієнтуватися не на виділення фінансової допомоги на місця у вигляді освітніх та медичних субвенцій, а «вливання» коштів, яке б забезпечило збільшення інвестиційної привабливості регіонів.

висновок

Хотілося б звернутись до всіх, хто має своє бачення процесу децентралізації влади і дати відповідь на актуальні питання сьогодення: 1. Які фактори стримують органи місцевого самоврядування, громади населених пунктів до об’єднання із сусідніми територіями? 2. Чи є загрозою для самостійності місцевого самоврядування ситуація, коли обсяг цільових трансфертів з державного бюджету є переважаючим джерелом надходжень місцевих бюджетів? 3. Що необхідно зробити центральним та місцевим органам влади, щоб забезпечити розвиток середнього та малого бізнесу в регіонах України?

Ваші коментарі допоможуть експертам Інституту податкових реформ зробити обґрунтовані висновки та пропозиції щодо удосконалення процесів децентралізації влади в Україні та розробити проект змін до відповідних законодавчих документів. Будемо вдячні всім, хто поділиться своїми коментарями та долучиться до обговорення! Громадянське суспільство в Україні набирає обертів, тому від наших ідей, критик, конкретних пропозицій і навіть висвітлення проблемних питань місцевого розвитку залежить покращення як умов функціонування місцевої влади, так і умов життя громадян України. Від сильної громади, до ефективної держави!

Напишіть відгук